Качеството на социалните услуги в България? (2008)
Начало | За нас | За сайта | Проекти | Обучения | Новини |   | Портал на НПО | ФОРУМ
Качеството на социалните услуги в България? (2008)

I. ВЪВЕДЕНИЕ

В сферата на социалните услуги съвременна България има тежко наследство от времето на тоталитарната централизирана държава – институциите за социални услуги. Реформата в посока на активна деинституционализация, такава каквато е разбирана според съвременните европейски регламенти и практики, неминуемо е свързана със следните минимално необходими процеси:
• разработване на национална система от социални услуги, базирани в общността, като алтернатива на модела на институционалната грижа;
• промяна на обществените нагласи и мобилизация на общността в подкрепа на социалните услуги, базирани в общността;
• разработване на ясни критерии и стандарти за качество на предоставяните социални услуги и наличие на контролни механизми върху качеството на услугите и по отношение на спазването на основни човешки права на потребителите;
• разработване на пилотни социални услуги в общността и популяризиране на добрите практики;
• преодоляване на инерцията и нагласите на общинската администрация за запазване на съществуващите институции поради наличието на осигурено финансиране от републикански бюджет и гарантирания брой работни места на персонала;
• реформиране на съществуващите институции.
Наличието на достъпни и най-вече качествени социални услуги в общността е важна предпоставка за преодоляване на социалната изолация на хора в неравностойно положение, както и за реформиране на институционалния подход при съществуващите социални услуги.
Подготвеният анализ1 фокусира вниманието си върху изследване на правната регламентация на услугите в общността от гледна точка на тяхното качество, доставчици, механизми и ефективност на контрола. Направените по-долу изводи са базирани на проучване както на различните нормативни документи, така и на съществуващата практика по прилагане на законодателството. Не на последно място авторите на материала са се опитали да отразят мнението и вижданията на различните играчи в този процес (контролни органи, доставчици, възложители) с цел максимално реалистично да бъдат отразени към настоящия момент условията за предоставяне и контрола върху социалните услуги в общността в България и породените от това предизвикателства2.

II. УСЛУГИ В ОБЩНОСТТА

Правна рамка. Политики, свързани със системата на социални услуги
Промяната на политиките в социалната сфера и свързаното законодателство има своето основание в редица международни актове, подписани от България, а именно: Конвенцията на ООН за правата на детето, Конвенцията на ООН за правата на хората с увреждания, както и в европейското антидискриминационното законодателство. Основните принципи, залегнали в тези международни актове, както и установени международни стандарти за качество на предоставяните социални услуги бяха отразени при промените на българското законодателство и изготвянето на стратегически политически документи на правителството на Република България.
Основно правната рамка на социалните услуги в общността е регламентирана в Закона за социално подпомагане и Правилника за неговото прилагане (ЗСП и ППЗСП). По отношение на социалните услуги за деца приложение намират и Законът за закрила на детето (ЗЗД), Правилникът за неговото прилагане (ППЗЗД) и Наредбата за критериите и стандартите за социални услуги за деца.
В ЗСП се съдържа легално определение на понятието „социална услуга“, а именно: това са „услуги, предоставени в семейна или в близка до семейна среда“.
При изменението на социалното законодателство през 2003 г. бе възприет принципът социални услуги в специализирани институции да се предоставят като краен вариант след изчерпване на възможностите за извършване на услуги в общността. В ППЗСП бе направено разграничение между видовете социални услуги, предоставяни в общността и такива, които се предоставят в институции.
Съгласно ППЗСП3, социалните услуги в общността включват:
1. личен асистент;
2. социален асистент;
3. домашен помощник;
4. домашен социален патронаж;
5. дневен център;
6. център за социална рехабилитация и интеграция;
7. център за настаняване от семеен тип;
8. център за временно настаняване;
9. център за обществена подкрепа;
10. център за работа с деца на улицата;
11. социален учебно-професионален център;
12. кризисен център;
13. приемна грижа;
14. преходни жилища;
15. защитени жилища;
16. наблюдавани жилища;
17. звено „Майка и бебе“;
18. приюти;
19. обществени трапезарии
Съществено е да се отбележи, че социалните услуги в общността не са изчерпателно изброени в ППЗСП. При необходимост и съобразно потребностите на населението на всяка община могат да се разкриват и други видове социални услуги.
Съгласно ППЗСП лицето, което желае да ползва социална услуга, включително социална услуга в общността, подава писмена молба по настоящия си адрес съответно до директор на дирекция „Социално подпомагане“, когато става въпрос за социална услуга, делегирана държавна дейност (финансирана със средства от републикански бюджет чрез общински бюджет); до кмета на общината, когато става въпрос за социална услуга общинска дейност (финансирана от общински бюджет със собствени средства) или съответно до органа на управление, когато става въпрос за частноправен доставчик, който не ползва публично финансиране.
Практики и изводи
1. В практиката прави впечатление фактът, че социалните услуги, които се развиват в общността като алтернатива на институциите, като краен резултат не обхващат най-нуждаещите се целеви групи, поради липса на реална оценка на потребностите.
2. Общинските администрации демонстрират нагласа всички нови социални услуги в общността да се разкриват като „делегирана държавна дейност“ заради осигуреното финансиране от републикански бюджет. Не е реално да се очаква, че всички социални услуги в общността ще се финансират централизирано от републикански бюджет. Предоставяне на средства преимуществено от републиканския бюджет за финансиране на социални услуги в общността е в противоречие с принципа на децентрализация на финансови средства и управление на социалните услуги.
3. Наред с това се наблюдава една тенденция, която е обща по отношение на всички видове социални услуги, а именно – поставя се по-голям акцент върху функциите на социалните услуги с оглед закрилата на потребителя, отколкото разработването на превантивни модели, насочени към избягване на институционализацията въобще.
4. Практиката в редица страна в Европа и САЩ показва, че социалните услуги в общността са много по-евтини от услугите, предоставяни в институции и в много по-голяма степен отговарят на потребностите на целевите групи. Този извод се потвърждава и от новоразкритите алтернативни видове социални услуги в страната след въвеждане на законодателните промени през 2003 г.

Предпоставки за успешно структуриране на качествени социални услуги в общността

Пръв основен принцип, гарантиращ ефективността на социалните услуги, базирани в общността, е, че те следва да се предоставят там, където живеят потребителите, близо до техните семейства и приятели.

Какво показва обаче практиката
в България?

1. В редица общини няма реална оценка на потребностите от определени видове социални услуги, като също така няма и реална оценка по отношение на нуждаещите се целеви групи на територията на конкретната община. Общинските стратегии се изготвят на много места формално, без да отчитат реални нужди. Достига се до парадокса, че не се реформират или закриват съществуващи услуги, които не са ефективни, и едновременно с това в общността се разкриват социални услуги, зад които не стоят реални потребители. Поради неадекватна оценка на потребностите на местно ниво се достига до неравномерно разкриване на социални услуги в общността.
2. Наред с това често явление е потенциалните потребители на социални услуги да не разполагат с коректна информация за съществуващите социални услуги (предлагани на територията на конкретната община, включително и от частноправни доставчици) и коя е най-подходящата, от която могат да се възползват.

• Втора важна предпоставка за успешни и качествени социални услуги в общността е съответният вид социална услуга да бъде организирана така, че да дава възможност на потребителя да развива своята независимост, а не да се превръща в зависим от грижите и самата услуга.
ЗСП поставя акцент върху ролята на социалните услуги за разширяване възможностите на потребителите да водят самостоятелен начин на живот при легалното дефиниране на понятието „социални услуги“. За съжаление при правната регламентация на социалните услуги, предоставяни в общността и институциите, не е доразвит принципът, че потребителят следва да бъде активен участник в процеса на предоставяне на услугата и оценка на неговите реални потребности. Българското социално законодателство предвижда изготвяне на индивидуален план за предоставяне на социални услуги в институции и за социални услуги, които се представят дългосрочно в общността, но тази правна регламентация не стимулира активната роля на потребителя.
Един анализ на разпоредбите на чл. 40г и 40д от ППЗСП показва, че активната роля при изготвяне на индивидуалния план и контролиране на изпълнението му принадлежи на доставчика. В разпоредбата на чл. 40г, ал. 5 от ППЗСП е заложен и един конфликт на интереси, а именно, че доставчиците на социални услуги сами оценяват изпълнението на плана на всеки 6 месеца и при необходимост го актуализират. Отново в този текст се губи ролята на потребителя като субект на услугата.

Практики и изводи
1. На практика съществуващата система на социални услуги в България разчита на „самооценката“ на потребителя, който съгласно действащото законодателство инициира процедурата по предоставяне на социални услуги, подавайки молба до съответния орган или доставчик, без външно консултиране или подкрепа6.
2. На практика утвърденият пасивен подход в някои случаи води обективно до ограничаване на достъпа до услуги на лицата в неравностойно положение, защото твърде често именно хора с особено тежки проблеми и сериозни потребности нямат сами ресурса и информацията да преценят коя услуга би отговорила в най-пълна степен на техните потребности и съответно да подадат молба за предоставяне на тази услуга. В резултат на това твърде често точно тези хора в най-малка степен получават достъп до нужните услуги.
3. В контекста на гореизложеното в практиката се наблюдават нагласи, както у потребителите, така и по отношение на доставчици на услуги, че съдържанието на услугите, включително услугите в общността, се фокусира основно върху самата грижа, без да се изисква участие на самия потребител.

 

• На трето място успешното структуриране на социалните услуги в общността предполага по-сериозно участие на гражданското общество в процеса на предоставяне и контрол върху социалните услуги.
Безспорно един от най-сериозните и конкурентни доставчици на социални услуги са нестопанските организации – освен че техните идеални цели стоят близо до социалния аспект на услугите, те работят на терен, познават добре проблемите и нуждите на потребителите, осигуряват лесен достъп до услугите, гъвкави са и не на последно място – често успяват да привлекат допълнителен ресурс, който повишава качеството на услугите и тяхната многообразност. От друга страна застъпничеството на отделни лица и организации в подкрепа на хора в неравностойно положение влияе позитивно и върху нагласите на общността. Нещо повече, те често са инициатори на „обществения контрол“ върху предоставянето на услугите и защита правата на потребителите.

Практики и изводи
1. В България предстои много работа за промяна на обществените нагласи и за преодоляване на стигматизацията по отношение лицата с неравностойно положение. И тук именно е мястото на гражданското общество и застъпничеството. Емблематичен пример: през 2004 г. в община Дряново е разкрита нова услуга в общността, представляваща делегирана държавна дейност – защитено жилище за възрастни с интелектуални затруднения. В защитеното жилище се предвижда да бъдат изведени лица от Дом за хора с умствени увреждания. След като местната общност разбира за изграждането на защитено жилище на територията на община Дряново започват протести. Представителите на местната общност изразяват опасения, че сред тях ще живеят лица, които могат да създават проблеми и да бъдат опасни. Налице е пълно неразбиране и липса на информация относно лицата с интелектуални затруднения. За да реши проблема, община Дряново, заедно с местни организации започва активна информационна работа с медии, консултанти и с представители на местната общност, за да разясни точно каква е услугата и за каква целева група е предназначена, съответно каква е спецификата на тази целева група. В резултат на кампанията, проблемите са преодолени и услугата е разкрита и работи успешно.
2. Т. нар. „Социално договаряне“ (възлагането на социални услуги) все още е предизвикателство. Независимо от адекватната правна рамка, по-малко от 20% от общините в България са провели конкурси и предоставят социални услуги в партньорство с НПО.

• Четвъртата предпоставка за успешната система на социални услуги в общността е наличието на квалифициран и мотивиран персонал.
Развитието и обучението на човешките ресурси в тази област е важна предпоставка за качествени социални услуги. Съдържанието на социалната услуга е социалната работа. Този принцип е залегнал във философията на ЗСП7 и би следвало да бъде последователно провеждан в нормативната уредба и практиката.
В ППЗСП се говори за квалификацията на персонала само във връзка с критериите и стандартите за обслужващ персонал като елемент от цялостното качество на социалните услуги8. За съжаление така формулираните изисквания са твърде формални и не съдържат измерими критерии за опита и квалификацията на персонала.

Практики и изводи
1. Години наред финансовите стандарти за издръжка на социалните услуги бяха разработвани на база численост на персонала, което водеше до презумпцията, че определена бройка персонал гарантира определено качество на услугата. И сега при въвеждането на единни финансови стандарти за издръжка на социалните услуги, делегирана държавна дейност, за 2008 г. не може да се преодолее съществуващата инерция. Управителите на специализирани институции и дългосрочни услуги в общността продължават да говорят за щатни бройки, вместо да разработят гъвкави схеми за привличане на квалифициран персонал за определен брой часове, без кадрите непременно да се водят на пълен трудов договор.
2. В анкетните карти, предоставени от Агенция за социално подпомагане, които са попълнени от действащи инспектори към Инспектората, като основна предпоставка за подобряване на качеството на предоставяните социални услуги е посочена необходимостта от обучен и мотивиран персонал, работещ в сферата на социалните услуги.

• Разбира се, не може да се говори за качествени социални услуги в общността без разработени измерими стандарти за качество на отделните услуги и ефикасен контролен механизъм за приложението на стандартите в практиката.
По отношение на стандартите за качество на социалните услуги е налице един принципен въпрос, а именно: Какво се разбира под качество на услугата? Една социална услуга е качествена, когато влияе върху благосъстоянието на потребителите и реално подобрява качеството им на живот. В тази връзка, за да се гарантира стандартът на качество на отделните услуги, е необходимо да се разработят измерими индикатори за начина, по който услугите реално влияят върху качество на живот на потребителите. Количествените индикатори за качество като например размер на предоставените финансови средства, брой на ангажирания персонал и други следва да бъдат комбинирани с качествени индикатори, които измерват какво се получава обективно „на изхода“ на услугата. Не винаги количеството средства и броят ангажирани лица са гаранция за качествена услуга.

Какви критерии и стандарти за качество на социалните услуги са предвидени и в какви нормативни актове са регламентирани?
При анализ на действащата нормативна база се налага изводът, че подобно на други страни от Централна и Източна Европа и в България стандартизирани индикатори за качество на социалните услуги има разработени предимно по отношение услугите за деца. НКССУД (наредбата за критериите и стандартите за социални услуги за деца) урежда критериите и стандартите за социални услуги за деца и контролът по спазването им при осъществяване на мерките за закрила на детето.
Регламентирани са стандарти за следните социални услуги за деца:
1.  социални услуги за деца, предоставяни в семейна или близка до семейната среда;
2.  стандарти за предоставяне на услугата „приемна грижа“;
3.  стандарти за социални услуги за деца, предоставяни в специализирани институции.
В Наредбата се съдържа и специална глава относно контрола по спазването на стандартите за социални услуги за деца. Регламентирани са критерии за съответствие на отделните социалните услуги за деца с предвидените стандарти. С оглед на всеки стандарт са уредени измеримите индикатори, които дават възможност да се прецени съответствието на фактически предоставяната услуга със стандарта.
По отношение на социалните услуги за деца може да се направи изводът, че е налице относително детайлна регламентация на стандартите и критериите за качество на услугите. Действащото законодателство за социални услуги за деца прави разлика между стандарт за качество на услугата и индикатор за измерване. Независимо от това и по отношение на социалните услуги за деца се забелязва липса на връзка при оценката на качеството са услугата с нейното влияние върху качеството на живот на потребителите. Все още в национален мащаб ефекта от тези услуги се измерва с количествени показатели като брой на деца в институции, степен на реинтеграция, без да има реална оценка на ефекта на услугата върху конкретното дете.
Критериите и стандарти за социални услуги за възрастни са уредени в чл. 40е и следващите от ППЗСП. Критериите и стандартите за социални услуги за възрастни са регламентирани общо за социални услуги, предоставяни в институции, и социални услуги, предоставяни в общността, по отделни компоненти:
1.  изисквания за местоположение и материална база (достъпност, достатъчно спални помещения, помещения за социални контакти, помещения за хранене, наличие на помощни средства за комуникация и др.);
2.  изисквания за хранене (осигурен правилен режим за хранене, питателна и здравословна храна, отчитане на хранителните потребности и личния избор на потребителите и др.);
3.  изисквания за здравни грижи (стоматологична помощ и други здравни грижи, съдействие за снабдяване с предписани лекарства, определяне на служител, отговорен за изпълнението на стандартите за здравни грижи);
4.  изисквания за образователни услуги и информация (осигуряване на съдействие за участие в образователна програма в съответствие с възрастта и личния избор на потребителите, осигуряване на достъп до информация);
5.  изисквания за организация за свободно време и лични контакти на потребителите (възможност самостоятелно да организират свободното си време, да се срещат със семейство, приятели и други лица, планиране на културни, спортни и други дейности, организиране на екскурзии);
6.  изисквания за обслужващ персонал (съответствие на числеността, опита и квалификацията на персонала с вида на предоставяната услуга, периодична оценка на изпълнението на задачите от персонала, осигуряване на възможност за повишаване на квалификацията на персонала с оглед спецификата на социалните услуги).
ППЗСП не прави разлика между стандарти и критерии за качество на социални услуги. Липсват измерими и обективни критерии за качеството на услугите за възрастни.
Практики и изводи
1. Конкретните индикатори, доколкото има такива, са свързани основно с материални нужди и потребности (материална база, храна, помощни средства за комуникация, изисквания към спално помещение и пр.). Необходимостта от активна психологическа и социална работа въобще не е предмет на цитираните стандарти. Наред с това в нормативната база относно стандартите за социалните услуги, включително тези за деца, няма регламентирана оценка на ресурса, който се инвестира, за да се постигне определено качество на услугата. В случая под ресурс се разбират не само финансовите средства, но и квалификацията и капацитета на работната сила, както и нейната цена.
2. Контролът, който се осъществява за качеството на услугите, се съсредоточава основно върху формалните критерии за материални потребности, регламентирани в ППЗСП и начина на разходване на средствата за издръжка на услугата от счетоводна гледна точка и спазване не изискванията за разходване на бюджетни средства. Също така няма регламентиран механизъм за оценка дали изразходваните финансови средства осигуряват адекватно по обем и качество услуга.
3. Регламентираните стандарти и критерии за качество на услугите за възрастни не съдържат измерими индикатори за качеството на услугите.
4. Стандартите и критериите за качество на социалните услуги, базирани в общността, са разработени заедно с тези за услугите, предоставяни в институции.
5. Няма разработени стандарти и критерии за качество за отделните видове социални услуги, базирани в общността.

Според актуалната регламентация, освен разписаните в ППЗСП и Наредбата критерии и стандарти, Агенцията за социално подпомагане (АСП) е разработила конкретни методики за предоставянето на няколко от социалните услуги. Следвайки рамката на актуалната правна уредба, сравнително добре и относително подробно е регламентирано как трябва да бъдат предоставяни услугите, за които са изготвени методиките. Все пак тази регламентация има няколко съществени недостатъка:
1.  Методиките нямат нормативен характер; в действащото законодателство няма правна делегация към тях и съответно те нямат задължителен характер по отношение особено на доставчиците, които не са вписани в регистъра на АСП или не предоставят социална услуга, делегирана държавна дейност. В тази връзка осъществяването на контрол върху доставчиците за спазването им и налагането на санкции при констатирани нарушения е невъзможно.
2.  Почти всички методики са разписани в контекста на предоставянето на услугата като делегирана държавна дейност.
3.  Няма разработени методики за нито една местна дейност – домашен социален патронаж, клубове на инвалидите и пр. Това означава, че за евентуалните критерии за тези дейности се предполага, че трябва да бъдат разработени на местно ниво, но без общи насоки това от своя страна би предопределило не само разнородност в практиките, но и невъзможност за обективен контрол на качеството9.

III. ДОСТАВЧИЦИ НА
СОЦИАЛНИ УСЛУГИ

Кой може да бъде доставчик
на социални услуги?

Според актуалното българско законодателство доставчиците на социални услуги в България са:
• държавата;
• общините;
• български физически лица, регистрирани по Търговския закон, и юридически лица (търговски дружества, кооперации, юридически лица с нестопанска цел (ЮЛНЦ);
• чуждестранни физически или юридически лица от държавите членки на Европейския съюз или от други държави - страни по Споразумението за Европейско икономическо пространство, регистрирани като търговци съгласно националното си законодателство.
По отношение на услугата „приемна грижа“ изрично е предвидено, че „доставчик“ конкретно може да бъде дирекция „Социално подпомагане“. Последната е част от структурата на АСП и затова следва да се включи в категорията доставчик „държавата“.
Изисквания към доставчиците
• Регистрация в АСП
Най-общо доставчиците на социални услуги могат да се разделят на две основни групи: публични доставчици - държавата и/или общините (или по-скоро техни структури и звена) и т. нар. частноправни доставчици на услуги. Частноправните доставчици - физически и юридически лица, български или чуждестранни, ако желаят да предоставят социални услуги, следва да се регистрират в АСП, а в случаите, когато предоставят услуги за деца под 18 години, се и лицензират. За вписване в регистъра частните доставчици подават до изпълнителния директор на АСП заявление по образец, съпроводено с някои допълнителни документи. Лицата, които ще предоставят социални услуги за деца до 18-годишна възраст, прилагат към заявлението за вписване в регистъра и заверен препис от лицензията за това.
В регистъра се вписват:
1. данни за лицето и представителството му;
2. видове социални услуги, които ще се предоставят, и номер на лицензията, когато се предоставят услуги за деца;
4. данни за извършени нарушения при предоставяне на социални услуги;
5. дата на заличаване на регистрацията и основанието за това;
6. промени;
7. забележки по вписаните обстоятелства.
Изпълнителният директор на АСП или упълномощено от него длъжностно лице в 7-дневен срок от датата на подаване на заявлението издава удостоверение за регистрация или прави мотивиран отказ за регистрация, като уведомява писмено лицето. При констатиране на пропуски в представените документи на лицето се дава 7-дневен срок за отстраняването им. Предвидена е процедура за обжалване на евентуалния отказ. Регистрираните лица са длъжни да уведомяват писмено Агенцията за всички промени в обстоятелствата, вписани в регистъра, в 7-дневен срок от настъпването им.
Регистрацията се заличава:
1. по искане на регистрираното лице;
2. при прекратяване на юридическото лице и при заличаване от Търговския регистър на физическото лице, регистрирано по Търговския закон;
3. при неспазване на установените критерии и стандарти за предоставяне на социални услуги - по предложение на компетентния орган след извършена от него проверка;
4. при неосъществяване на дейност по предоставяне на социални услуги от регистрираното лице в продължение на една година;
5. при неподаване на годишен отчет за дейността в продължение на една година;
6. при отнемане или изтичане на лицензията за предоставяне на социални услуги за деца до 18-годишна възраст.
Изпълнителният директор на Агенцията издава заповед за заличаване, която може да се обжалва. Заличените от регистъра лица са длъжни да върнат в Агенцията удостоверението за регистрация.
Форма на текущ контрол е предвиденото задължение до 31 май всяка година регистрираните лица да представят в Агенцията отчет за дейността си, свързана с предоставяне на социални услуги.
• Лицензиране за услуги за деца
Частноправните доставчици, които желаят да предоставят услуги за деца под 18-годишна възраст, се лицензират в Държавната агенция за закрила на детето (ДАЗД). Председателят на ДАЗД издава лиценза по предложение на комисия, съставена от представители на Министерството на труда и социалната политика (МТСП), Министерството на образованието и науката (МОН), Министерството на здравеопазването (МЗ), Министерството на вътрешните работи (МВР), Министерството на правосъдието (МП), Държавната агенция за закрила на детето и Агенцията за социално подпомагане. Лицензът е личен, за срок от 3 години и не може да се преотстъпва.
Кандидатът трябва да:
1. е доставчик, който отговаря на условията да получи регистрация в АСП;
2. не е обявен в несъстоятелност или не е в производство за обявяване в несъстоятелност;
3. не е в ликвидация;
4. не е осъждан за престъпление от общ характер, като за юридическите лица това изискване се отнася за членовете на управителните им органи;
5. предлага социални услуги, които отговарят на стандартите, определени в наредбата.
В двумесечен срок от постъпване на заявлението за издаване на лиценз председателят на ДАЗД по предложение на комисията издава лиценз или отказва издаването му, ако кандидатът не отговаря на условията. Председателят на ДАЗД може да отнеме издадения лиценз за предоставяне на социални услуги за деца, когато доставчикът:
1. не започне да предоставя услугите в срок до 12 месеца от издаване на лиценза;
2. не спазва стандартите за предоставяне на социални услуги за деца;
3. извършва дейност в нарушение на получения лиценз;
4. не предостави информация в 14-дневен срок от настъпването на промени в обстоятелствата, удостоверени с документите към заявлението за предоставяне на лиценз.
По преценка на председателя на ДАЗД на доставчика на социални услуги за деца може да се определи подходящ срок за отстраняване на нарушението, но не повече от 6 месеца. Нов лиценз може да бъде издаден след изтичане на една година от отнемането му. Отказът и отнемането на лиценза подлежат на обжалване. Лицата, които са получили лиценз, могат да предоставят социални услуги за деца само след вписване в регистъра по реда на ЗСП. При настъпване на промени в обстоятелствата, удостоверени с документите, доставчикът на социални услуги за деца е длъжен в 14-дневен срок писмено да уведоми председателя на ДАЗД и да представи съответния документ.
При издаване или подновяване на лиценз се заплаща такса в размер 50 лв., която се внася във фонд „Социално подпомагане“.
В закона изрично е посочено, че лицензионната процедура не се прилага по отношение на специализираните институции за деца, които имат статут на държавни или общински юридически лица.
• Специални доставчици
Законодателят изрично е обособил една категория доставчици - т. нар. специализирани предприятия и кооперации на хора с увреждания. Те се регистрират само като търговци по Търговския закон (ТЗ) или кооперации, произвеждат стоки или извършват услуги и имат относителен дял на лицата с увреждания, както следва:
а) за специализирани предприятия и кооперации за незрящи и слабовиждащи лица - не по-малко от 20 на сто от общия брой на персонала;
б) за специализирани предприятия и кооперации на лица с увреден слух - не по-малко от 30 на сто от общия брой на персонала;
в) за специализирани предприятия и кооперации на лица с други увреждания - не по-малко от 50 на сто от общия брой на персонала;
4. вписани са в специалния регистър.
Специализираните предприятия и кооперации на хората с увреждания се вписват в регистър в Агенцията за хората с увреждания. Регистърът се използва за тяхното наблюдение и на дейността, извършвана от тях при изпълнението на целеви проекти и програми. Регистрираните специализирани предприятия и кооперации на хората с увреждания са длъжни да уведомяват писмено Агенцията за хората с увреждания за всички промени в обстоятелствата, вписани в регистъра, в 14-дневен срок от настъпването. Министерският съвет одобрява списък на стоките и услугите, които се възлагат на специализираните предприятия или кооперации на лица с увреждания по реда на Закона за обществените поръчки.
Освен като доставчици на услуги, в някои подзаконови нормативни актове е предвидено „взаимодействието“ между държавните органи и частните субекти по отношение на редица дейности свързани не пряко с предоставянето на социални услуги (по смисъла на ЗСП), а с извършването на други дейности, най-общо определени като социални. Например провеждане на организирани прояви за деца („дейност, организирана и провеждана от държавни и общински органи, юридически и физически лица на места, достъпни за неограничен брой лица“ според Наредбата за специализирана закрила на деца на обществени места). В тези случаи правната уредба не е много подробна, което само по себе си не ограничава възможностите за взаимодействие между партньорите.

Практики и изводи
1. Държавата (или по-точно нейните структури) в повечето случаи не предоставят пряко социални услуги, а финансират определени социални услуги (т.нар. делегирани държавни дейности); на практика общината управлява/предоставя услугите, които се финансират с публични средства.
2. Регистрационните и лицензионни режими като правни техники по принцип целят повишаване на контрола върху качеството на дейностите/услугите, подлежащи на регистрация и/или лицензиране. В тази връзка предвидените в социалното законодателство регистрационен и лицензионен режим би следвало да съдействат за по-ефективен контрол върху дейността на доставчиците и предоставяните от тях социални услуги, както и по отношение на съответствието на дейността със законовите изисквания и установените стандарти за качество. В българските условия регистрационният и лицензионният режим не постигат този ефект по отношение на всички доставчици, защото се отнасят само за частноправните субекти.
3. Независимо че законодателството предполага (и в този дух е философията на социалната реформа) равнопоставеност между всички доставчици (частноправни и публичноправни), само частните доставчици подлежат на по-сериозен контрол от гледна точка на вписването в специалния регистър и лицензирането (и съответно ежегодно отчитане за извършените дейности). Действащото законодателство предполага и още една неравнопоставеност по отношение на чуждестранните доставчици. Според актуалния текст на закона на практика само чуждестранните доставчици, регистрирани като търговци, могат да предоставят социални услуги в България. По силата на тази разпоредба организации с нестопанска цел, регистрирани в чужбина, са напълно изключени от този пазар (освен ако не регистрират българско юридическо лице с нестопанска цел), което е в противоречие с европейската практика (във всички европейски страни преобладаващ е броят на доставчиците – организации с нестопанска цел).
4. Посочените доставчици могат да предоставят услугите „съвместно“ според израза на закона, т.е. чрез изграждане на публично-частни партньорства. На практика това може да се реализира единствено чрез механизма на социалното договаряне, според който кметът на общината може да възложи на външни доставчици предоставянето на социални услуги – делегирана държавна дейност или местна дейност. Изрично в закона е отбелязано, че дори и при възлагане услугите следва да се предоставят при спазване на предвидените критерии и стандарти.
5. Законът за закрила на детето декларативно третира частните субекти, не само като потенциални доставчици на услуги, но и като партньори на държавните органи в дейността им по закрила на детето. Те следва да си „сътрудничат“. Това обаче остава чисто пожелателно, тъй като не са посочени правните възможности (в смисъл - механизми) за това, както и конкретните сфери и дейности, в които това партньорство може да се реализира.

6. В много малък брой общности частните и публичноправните доставчици работят в рамките на едно ефективно партньорство, което да носи ползи и за двете страни. В повечето случаи „съвместната работа“ се свежда до неясна подкрепа от страна на местната власт или спорадични и откъслечни дейности от страна на доставчиците, в рамките на конкретните им проекти. В някои случай дори местната власт не знае колко и какви доставчици работят на територията на общината и какъв потенциал имат те.

Капацитет на доставчиците по отношение на предоставянето на социални услуги
с високо качество

Публичноправни доставчици на услуги
Реформата на социалните услуги се основава на два основни приоритета, заложени във всички стратегически и нормативни документи – децентрализацията и деинституционализацията на услугите. Децентрализацията включва децентрализация на финансирането и децентрализация на представянето на самите услуги (управлението). Тя следва да се извършва на два етапа: първи етап от централна власт към местна власт и втори етап – от местна власт (администрация) към външни, частни доставчици.
От своя страна местната власт е поставена законодателно в двойствено положение. Общините могат да бъдат едновременно доставчик и възложител. Това води до смесване на ролите и предполага неравнопоставеност на доставчиците. Наблюдава се стремеж от страна на местните власти да постигнат децентрализация на права и отговорности от страна на централната власт към тях, но веднъж получили права да вземат решения за по-нататъшна децентрализация, те са склонни да запазят за себе си управлението на финансовия и човешкия капитал, както и статуквото по отношение на съществуващите социални услуги. На места е налице натиск от страна на общински администрации за запазване на съществуващите услуги, такива каквито са, както и управлението им от страна на общината, а частни доставчици се въвличат по-скоро при предоставянето на нови алтернативни социални услуги. По този начин се затруднява реформирането на съществуващите услуги. Практиката показва, че новоразкритите услуги в по-голяма степен отговарят на изискванията за качество, а проблемите са най-вече по отношение на съществуващите услуги, както в общността, така и в специализираните институции.
Реалната децентрализация наистина предполага местната власт да има правото сама да оценява нуждите и да определя „най-добрите“ условия как те да се задоволяват, но и да носи отговорност за това. Кметът по никакъв начин не е стимулиран (или пък задължен) да търси по-доброто и ефективно управление на услугите и да предложи извършването на услугите на частни доставчици, които в условията на състезателност да предложат нещо повече.
Неравнопоставеност на доставчиците е налице и по отношение на контрола върху дейността им и предоставянето на социални услуги. Общините като доставчици на социални услуги са поставени в едно по-привилегировано положение в сравнение с частните доставчици. Както бе посочено по-горе, частните доставчици на социални услуги са задължени да се впишат в регистъра към АСП, а тези, които предоставят услуги за деца, следва предварително да получат лиценз от ДАЗД. За общините, когато осъществяват директно предоставяне на социални услуги, такива изисквания не съществуват По този начин липсва публична информация за качеството на социалните услуги, предоставяни директно от общините, и на практика се прилагат двойни стандарти при упражняването на контрол. Принудителните административни мерки, които инспекторите могат да прилагат при констатирани нарушения на социалното законодателство са регламентирани в чл. 34 от ЗСП. Заличаването на регистрацията може да се приложи като мярка само по отношение на частноправните доставчици на социални услуги и представлява мярка със сериозни правни последици, която на практика лишава доставчика от възможност законосъобразно да продължи да предоставя социални услуги, преди да отстрани нарушението и да се регистрира отново по съответния ред. Докато на общините, в случаите когато предоставят услуги местна дейност (финансирани от местния бюджет), могат да се налагат само другите две принудително-административни мерки: (1) даване на задължителни предписания за отстраняване на допуснати нарушения и (2) спиране на изпълнението на неправомерни решения, но по същество тези мерки не водят до преустановяване на директното предоставяне на социални услуги, макар и те да не отговарят на стандартизираното качество10.

Практики и изводи
1. В условията на силно централизираната държава през последните 60 години бяха изградени нагласи, които трудно се реформират през изминалите няколко години. Независимо от съществуващите правни възможности за реализиране на децентрализацията (включително и финансовата) все още не можем да говорим за реална и сполучлива децентрализация на предоставянето на социални услуги от централната власт към местната. Чисто формално и de jure управлението на почти всички видове услуги е прехвърлено от централната към местната власт (независимо че се финансират от републикански бюджет), но на практика ефективността на управлението и търсенето на положителни резултати не е идентифицирано от общините като тяхна отговорност и задължения. Естествено, този ефект е подсилен и от малкото насърчителни политики от страна на централната власт в тази област.
На второ място – вторият етап на децентрализация – прехвърлянето на доставката на услугите към външни доставчици се развива трудно и среща проблеми не толкова от гледна точка. на правна рамка (в случая тя е подходяща), колкото поради така наречения „проблем на нагласите“. Социалното договаряне е все още спорадично и откъслечно явление в някои общини, независимо от усилията и поетите ангажименти в рамките на отделни програми на различни донори11.
2. На практика местната власт е привилегирован доставчик – априори има достъп до осигурени финансови ресурси (републиканския бюджет или местните бюджети), изключителни правомощия (управлява самостоятелно дори и делегираните държавни дейности) и не е длъжна да се регистрира и лицензира наред с другите доставчици.
3. Практиката показва, че сред контролиращите органи преобладаващо е схващането, че все още по-успешни доставчици за предоставяне на социални услуги са общините. По-голяма част от физическите и юридически лица доставчици не познавали действащите стандарти за социални услуги. Независимо от тези изводи и общините не са оценявани като „перфектни“ доставчици. Сред най-честите техни нарушения са:
• Лошо състояние на материалната база;
• Малко внимание се обръща на социалната и индивидуална работа с потребителите на социални услуги. Трудотерапията се свежда до почистване на спалните помещения и двора на специализираната институция;
• Персоналът (преди всичко в специализираните институции) не познава нормативните документи. Няма достатъчно квалифициран персонал, а наличният е демотивиран за работа от тежките условия на труд и ниското заплащане;
• Все още не са редки случаите, когато от издръжката на потребителите се правят „икономии“ на значителни средства, които след това по решение на Общинските съвети се разпределят за „други общински дейности“, нямащи нищо общо с предназначението, за което са отпуснати от Републиканския бюджет.
4. В редките случаи когато местните власти са в ролята не на пряк доставчик, а на възложител на социални услуги на частни доставчици, и съответно контролират дейността на доставчика и качеството на представяните социални услуги, те проверяват основно изразходването на финансовите средства с оглед на счетоводните изисквания и нямат разработени механизми за контрол на качеството на услугите и въобще не контролират дали разходваните финансови средства и вложен ресурс в определена услуга осигуряват адекватно качество. Чуждият опит се използва и прилага в много редки случаи, дори и да се познава.

Частноправните доставчици
Втората категория доставчици – т.нар. частноправни доставчици на услуги, може да се раздели на две подгрупи – най-общо доставчици търговци и доставчици с нестопанска цел. В световен мащаб последните доминират предимно в доставката на социални услуги, както и в провеждането и реализирането на различни подкрепящи социалното развитие програми12.
Практики и изводи
1. Значителен е броят на организациите, които предоставят социални услуги и работят директно с потребителите; Броят на българските ЮЛНЦ, които се занимават с предоставяне на социални услуги, съпоставен процентно с останалите сфери на дейност на ЮЛНЦ, е значителен (около 20%)13.
2. Организациите доставчици имат сериозен капацитет (институционален и човешки), в който различните донори в рамките на отделни програми са инвестирали и развивали, но тъй като източникът на финансиране остава външен (съответно и контролът), може да се обобщи, че дейността на тази група доставчици е все още неразгърната до край (в смисъл че поради зависимостта си от външно финансиране, те остават зависими от целите на конкретните финансиращи програми) и в крайна сметка не дотам устойчиви (поради еднотипните си източници на финансиране).
3. Директната финансова подкрепа от държавата и/или местните власти е все още незначителна и механизмът на социално договаряне се използва в редки случаи, което от своя страна се отразява на институционалната устойчивост на тези доставчици и в крайна сметка – на дългосрочността на услугите.
4. Частните доставчици (за разлика от общините) в много от случаите имат добри практики, свързани с използването на вътрешни регулации за контрол на качеството на самите услуги и мониторинг на дейността.
5. Почти във всички случаи частните доставчици „имитират“ чужд опит или практики, което несъмнено се отразява положително върху качеството и многообразието на услугите.
6. Все пак частните доставчици (включително и НПО) все още не са припознати от контролиращите държавни органи като най-успешни доставчици. Техният основен източник на финансиране остават чуждите донори и програми, в резултат на което контролната дейност върху тях се осъществява от чужди финансиращи институции и организации.
7. Може да се обобщи, че формите на „публично-частно партньорство“ се изразяват най-вече в предоставянето на логистична и техническа подкрепа от НПО към общините или отделните държавни структури и звена (извършват обучения на персонала, разработват методики, стандарти за грижи, стратегически документи и програми и пр.).

IV. МЕХАНИЗМИ НА КОНТРОЛ

Органи
Законът (ЗСП) най-общо посочва, че Министерският съвет определя държавната политика в областта на социалното подпомагане. Министърът на труда и социалната политика разработва, координира и провежда държавната политика и упражнява цялостен контрол по спазването на нормативните актове в областта на социалното подпомагане.
Агенция за социално подпомагане
Основният и водещ държавен орган, чиято цел е именно изпълнение на приетите политики за социално подпомагане е Агенция за социално подпомагане. Тя е изпълнителна агенция - второстепенен разпоредител с бюджетни кредити към министъра на труда и социалната политика. Териториалните поделения на Агенцията са регионални дирекции за социално подпомагане в областните административни центрове и дирекции „Социално подпомагане“. В дирекциите „Социално подпомагане“ се създават отдели „Закрила на детето“. АСП се ръководи от изпълнителен директор, като към него се създава инспекторат.
Правомощия
Агенцията за социално подпомагане е главният орган, който има правомощия по отношение на контрола по спазването на утвърдени критерии и стандарти за извършване на социални услуги и който регистрира доставчиците на социални услуги. АСП изготвя обобщени годишни отчети и анализи за дейността по социално подпомагане в страната, които представя на министъра на труда и социалната политика.
Специализираният контрол по законосъобразното прилагане на нормативните актове в областта на социалното подпомагане в териториалните поделения на Агенцията за социално подпомагане и в специализираните институции за социални услуги и социалните услуги, предоставяни в общността, както и по спазването на критериите и стандартите за извършване на социални услуги, се осъществява от инспектората.
Инспекторатът е на пряко подчинение на изпълнителния директор на агенцията.
Обхват на контрола:
1. териториалните поделения на агенцията;
2. специализираните институции за социални услуги и социалните услуги, предоставяни в общността.
Инспекторатът упражнява контрол по:
а) спазването на критериите и стандартите за извършване на социални услуги;
б) отпускането на социални помощи в пари и/или в натура;
в) отпускането на семейни помощи за деца;
г) дейностите, свързани със социалната рехабилитация и интеграция на хората с увреждания;
д) приемането, разходването и отчитането на хуманитарните помощи и дарения, получени в Агенцията и в териториалните й поделения.
3. упражнява контрол върху дейността на отделите за закрила на детето в дирекциите „Социално подпомагане“;
4. извършва проверки по национални и международни програми, свързани с дейността по социално подпомагане;
5. извършва проверки в системата на социалното подпомагане в страната по предварително утвърден от изпълнителния директор на агенцията план или по сигнали;
6. извършва съвместни проверки с други институции и организации, свързани с дейността на агенцията;
7. анализира констатациите от направените проверки и прави предложения пред изпълнителния директор на агенцията за отстраняване на допуснатите нарушения;
8. издава административни актове за извършени нарушения при прилагането на нормативната уредба в областта на социалното подпомагане;
9. прави мотивирани предложения до изпълнителния директор на агенцията за издаването на наказателни постановления за допуснато виновно нарушаване на законодателството по социално подпомагане;
10. изготвя тримесечен доклад за дейността си.
Механизъм на контрол
При изпълнение на контролните си функции инспекторите имат право:
1. да посещават без ограничение органите за социално подпомагане и местата, където се извършват дейности по социално подпомагане;
2. да изискват обяснения и предоставяне на документи, справки и сведения;
3. да получават пряко от подпомаганите лица необходимата информация.
При установяване на закононарушения, които съдържат данни за извършено престъпление, инспекторатът уведомява незабавно органите на прокуратурата. Държавните органи и съответните длъжностни лица са задължени да предоставят информация и да оказват съдействие на инспекторите при изпълнение на техните функции.
Основната дейност на Инспектората към АСП е именно извършването на планирани или непланирани проверки в рамките на т.нар. превантивен, текущ и последващ контрол.

Практики
„Доставката на социални услуги контролираме чрез посещение на доставчика на социални услуги, при което в зависимост от вида на проверката се извършва цялостна проверка на доставчика и качеството на предлаганите от него услуги (при комплексна проверка), в този случай се проверява цялата документация, изисквана съгласно нормативните документи, проверява се базата и пригодността й за съответния вид услуга, проверява се цялостната организация на работа и разбира се качеството на предлаганите социални услуги и съответствието й със съответните стандарти и критерии, разписани в документите, регламентиращи този вид дейност.
Почти винаги се търси и обратната връзка с или от потребителите. С цел получаване на максимална достоверна информация ползваме анкетата сред потребителите, в която те изразяват своето мнение за качеството на предоставяните социални услуги, а в много случаи дават и уместни предложения относно подобряване на собственото си битово устройване“, Инспектор към АСП.

Мерки
За предотвратяване или преустановяване нарушенията на законодателството по социалното подпомагане инспекторите налагат следните принудителни административни мерки:
1. дават задължителни предписания за отстраняване на допуснати нарушения;
2. спират изпълнението на неправомерни решения;
3. данни за извършени нарушения в регистъра и предлагат заличаване на вписването.
Принудителните административни мерки могат да се обжалват по реда на Административнопроцесуалния кодекс.
При констатирано нарушение на стандартите и критериите за социални услуги изпълнителният директор на Агенцията за социално подпомагане разрешава промяна на вида социална услуга, капацитета и/или числеността на персонала или закриването на специализирани институции за предоставяне на социални услуги и на социални услуги в общността, когато са делегирани от държавата дейности, по мотивирано предложение на инспектората. Когато предложението е за закриване на специализирана институция за предоставяне на социални услуги за деца или на социална услуга за деца в общността, задължително се изисква и становище на председателя на Държавната агенция за закрила на детето. В 14-дневен срок от получаване на предложенията изпълнителният директор на Агенцията за социално подпомагане със заповед разрешава или отказва откриването, промяна на вида социална услуга, капацитета и/или числеността на персонала и/или закриването на специализираната институция за предоставяне на социални услуги или на социалната услуга в общността. Заповедта подлежи на административно обжалване.
Лице, което виновно нарушава законодателството по социално подпомагане, носи административнонаказателна отговорност, независимо от дисциплинарната и имуществената отговорност за същото деяние. Наказанието е глоба в размер 600 лв., а за повторно нарушение - 1200 лв. Това наказание се налага и на лица, които не изпълняват задължителните предписания.
Нарушението се установява с акт, съставен от инспектор. Наказателното постановление се издава от изпълнителния директор на Агенцията за социално подпомагане или от упълномощено от него длъжностно лице. Установяването на нарушенията, издаването, обжалването и изпълнението на наказателните постановления се извършват по реда на Закона за административните нарушения и наказания.

Практики и изводи
1. По-голяма част от дейността се извършва планирано (например за първото полугодие на 2007 има над 450 планирани проверки); непланирани проверки се правят по разпореждане на изпълнителния директор на АСП, както и проверки по сигнали, жалби, публикации и други.
2. Не се извършва мащабна контролна дейност по отношение на частните доставчици – в повечето случаи те се проверяват или по сигнали, или се проверяват тези от тях, които изпълняват проекти със средства от Фонд „социална подпомагане“. Основната констатация за тях е: „не познават нормативните документи в областта на социалните услуги и не използват задължителната документация, регламентирана в нормативните актове“.
3. Според констатациите на Инспектората, Регионалните дирекции за социално подпомагане, с малки изключения, не осъществяват качествена методическа помощ и контролна дейност или същата е недостатъчна или формална. Също така Регионалните дирекции за социално подпомагане не изготвят задълбочени анализи за резултатите от проверките, няма извеждане на причините и обстоятелствата, довели до констатирането на повтарящи се проблеми.
4. Докладите са кратки (около 8-10 стр.), в много редки случаи съдържат по-задълбочена информация по определени проблеми и предложения за тяхното решаване.
5. Основен недостатък на докладите е тяхната абстрактност – неконкретно и твърде общо формулиране на срещаните проблеми, предизвикателства и анализ на причините за тяхното възникване. По никакъв начин не става ясно, как са спазени стандартите, а това е отчетено (в случаите когато се засяга тази тема) общо като например („...при комплексните проверки по предоставяне на социални услуги в общността не са установени груби пропуски и нарушения по изпълнение на критериите и стандартите за социални услуги...“ или „...подобрило се е качеството на живот на настанените лица в специализираните институции за социални услуги...“, или „...увеличиха се социалните услуги, предоставяни в общността от неправителствени организации, които подпомагат интегрирането на потребителите на социални услуги в социалния живот и съдействат за превенция на настаняването им в специализирани институции...“.
6. Най-честата мярка, която се налага, са задължителните предписания (на тримесечен период над 450) и в много по-редки случаи актове за административни нарушения (обикновено за тримесечния период 2-3).

Държавна агенция за закрила на детето
Освен АСП, по отношение на услугите за деца контролни правомощия, има и ДАЗД. Агенцията се ръководи и представлява от председател, който се определя с решение на Министерския съвет.
Председателят на Държавната агенция за закрила на детето наред с другите си правомощия разработва и контролира изпълнението на национални и регионални програми за осъществяване закрилата на детето; наблюдава и анализира провеждането на държавната политика за закрила на детето и дава методически указания на отделите за закрила на детето в дирекции „Социално подпомагане“; разработва Наредба за критериите и стандартите за социални услуги за деца и я предлага на министъра на труда и социалната политика; издава лиценз за предоставяне на социални услуги за деца до 18 години и други дейности в тази сфера.
Председателят на Държавната агенция за закрила на детето осъществява:
1. контрол по спазване на стандартите за качество на социалните услуги за деца по реда, определен в наредба за критериите и стандартите за социални услуги за деца;
2. контрол по спазване правата на детето от всички държавни, общински и частни училища, детски градини и ясли, обслужващи звена, лечебни заведения, дирекции „Социално подпомагане“, доставчици на социални услуги за деца и от юридически лица с нестопанска цел, работещи в сферата за закрила на детето;
3. наблюдение и контрол на специализираните институции за отглеждане на деца относно спазването на правата на детето.
Контролът се осъществява чрез:
1. периодични проверки по утвърден план от председателя на Държавната агенция за закрила на детето;
2. проверки при сигнали за нарушения на правата на детето.
При извършване на проверката длъжностните лица от Държавната агенция за закрила на детето имат право:
1. да посещават без ограничение обектите, в които се предоставят социални услуги;
2. да изискват обяснения и предоставяне на документи, справки и сведения;
3. да получават пряко от детето или от неговите родители, или от лицата, които полагат грижи за него, необходимата информация.
При констатиране на нарушения председателят на Държавната агенция за закрила на детето или упълномощено от него длъжностно лице издават задължителни предписания за отстраняването им. При неизпълнение на задължителните предписания служителите на Държавната агенция за закрила на детето незабавно уведомяват горестоящия орган или органа на управление на проверяваното лице. Председателят на Държавната агенция за закрила на детето може да предлага на ръководителите на проверяваното лице налагане на дисциплинарни наказания на лицата, нарушили служебните си задължения, с което са причинили нарушаване на правата на дете.
Мерки
Лицата, които без лиценз предоставя социални услуги, се наказват с глоба или имуществена санкция от 1000 до 5000 лв. Всеки, който не изпълни задължение по този закон, се наказва с глоба от 100 до 500 лв. за първо нарушение и от 500 до 1000 лв. при повторно нарушение, ако не подлежи на по-тежко административно наказание по специален закон или деянието не съставлява престъпление.
За неизпълнение на задължение от длъжностно лице глобата е в размер от 200 до 1000 лв. за първо нарушение и от 300 до 1500 лв. при повторно нарушение, ако не подлежи на по-тежко административно наказание по специален закон и деянието не съставлява престъпление.
При установяване на нарушения служителите на ДАЗД и социалните работници могат да търсят съдействие от полицейските органи на Министерството на вътрешните работи.

Практики и изводи
1. Два са контролните органи по отношение на качеството на социалните услуги – инспектората към АСП и служителите на ДАЗД.
2.Законодателно относително ясно са регламентирани правомощията на контролиращите органи, но не е ясно разписан механизмът на взаимодействие, както и случаите, в които това се налага. В резултат на това контролът може да бъде некоординиран, нееднозначен и противоречив.
3.По отношение на общините като доставчик на услугите за местните дейности могат да им бъдат дадени предписания, както и да бъдат наложени административни наказания, но не могат да бъдат закрити услугите, независимо с какво качество са те.
4. По отношение и на двата контролиращи органа – АСП и ДАЗД, следва да се обобщи, че са им вменени сериозни и дори твърде амбициозни контролни правомощия – на ниво закон се предполага, че те следва да контролират качеството на социалните услуги, предоставяни от всички доставчици. Това обаче не е обезпечено нито със сериозен човешки капацитет (наистина към АСП има отделен Инспекторат, но неговата численост е твърде малка в сравнение с потенциалните обекти на контрол), нито с необходимия за една контролна дейност финансов ресурс.
Конкретен пример: В Националната програма за закрила на детето за 2007 г. приоритетна област N4 е „Мониторинг на спазването на  правата на децата и стандартите за качество на услугите за децата“. Най-общо са предвидени мерки: „Осъществяване на системен мониторинг върху спазване на правата на децата във всички държавни общински и частни училища, детски градини и ясли, обслужващи звена, специализирани институции и лечебни заведения, дирекции „Социално подпомагане“, доставчици на социални услуги за деца и на юридическите лица с нестопанска цел, работещи в сферата на закрилата на детето“ и „Мониторинг на качеството на предоставяните социални услуги за деца“. За реализирането на тези дейности носи отговорност председателят на ДАЗД и те следва да се разгърнат в рамките на утвърдения бюджет. От така разписаната програма става ясно, че тези приоритети са поставени най-общо, без да бъдат обезпечени с конкретни мерки или ресурси, което на практика до голяма степен обезсмисля техния ефект.

Обществен контрол
На национално ниво
За осъществяване на сътрудничеството между държавните органи местното самоуправление и ЮЛНЦ в обществена полза, работещи в социалната сфера, е предвидено създаването на Съвет за социално подпомагане, който е обществен консултативен орган към министъра на труда и социалната политика. В него участват представители на Министерството на труда и социалната политика, Министерството на финансите, Министерството на здравеопазването, Министерството на образованието и науката, Министерството на регионалното развитие и благоустройството, Националното сдружение на общините в Република България, представители на представените на национално равнище организации на работодателите и на работниците и служителите, както и на представители на юридически лица с нестопанска цел, осъществяващи дейност в обществена полза в областта на социалното подпомагане. Неговите функции законово са изцяло съвещателни, а практиката показва, че неговата дейност няма достатъчен обществен отзвук.
Към Държавната агенция за закрила на детето е създаден Национален съвет за закрила на детето с консултативни и координационни функции, в който участват представители на Министерството на труда и социалната политика, Министерството на правосъдието, Министерството на образованието и науката, Министерството на здравеопазването, Министерството на вътрешните работи, Министерството на финансите, Министерството на културата, Държавната агенция за младежта и спорта, Националния осигурителен институт, Централната комисия за борба срещу противообществените прояви на малолетните и непълнолетните и на Националното сдружение на общините в Република България, както и на юридическите лица с нестопанска цел, които имат предмет на дейност закрила на децата. И по отношение на него може да се каже, че функциите му са изцяло съвещателни.
На местно ниво
• Обществени съвети
В българското законодателство изрично е предвидено, че за упражняване на обществения контрол при осъществяване на дейностите по социално подпомагане с решение на общинския съвет може да се създаде обществен съвет към всяка община, който да:
1. съдейства за провеждане на политиката по социално подпомагане в общината;
2. обсъжда регионални стратегии, програми и проекти, свързани със социалното подпомагане;
3. съдейства за координиране на дейността по предоставяне на социални услуги на физическите лица, регистрирани по Търговския закон, и на юридическите лица;
4. осъществява контрол върху качеството на социалните услуги в съответствие с утвърдените критерии и стандарти;
5. дава становища за откриване и закриване на специализирани институции за социални услуги на територията на общината.
Общественият съвет се състои най-малко от трима, но не повече от девет души, като в състава му се включват представители на институции, физически лица, регистрирани по Търговския закон, и юридически лица, които имат отношение към дейностите по социалното подпомагане.
При установяване на пропуски и при сигнали за нарушения при осъществяване на дейностите по социалното подпомагане обществените съвети уведомяват писмено председателя на общинския съвет и инспектората към изпълнителния директор на Агенцията за социално подпомагане.
• Съвети на потребителите
С цел защита на интересите на потребителите на социални услуги и упражняване на обществен контрол могат да се създават и съвети на потребителите на социални услуги, на техните настойници или попечители.
Съветите имат съвещателни функции при осъществяване на дейностите по предоставянето на социални услуги и следят за качеството им. При констатирани нарушения съветите уведомяват писмено инспектората към изпълнителния директор на Агенцията за социално подпомагане.
Комисия за закрила на детето
Към всяка дирекцията „Социално подпомагане“ може да се създаде Комисия за закрила на детето с консултативни функции, в която участват представители на общинската администрация, дирекция „Социално подпомагане“, областните дирекции „Полиция“, регионалните инспекторати по образованието на Министерството на образованието и науката, районните центрове по здравеопазване, местните комисии за борба срещу противообществените прояви на малолетните и непълнолетните, както и на юридически лица с нестопанска цел и други, които осъществяват дейности по закрила на детето. Председател на комисията е директорът на дирекция „Социално подпомагане“. Съставът на комисията се определя със заповед на директора на дирекция „Социално подпомагане“.
Комисията:
• подпомага дирекция „Социално подпомагане“ при разработването на общинска програма за закрила на детето съобразно потребностите на децата и техните семейства в съответната община;
• подпомага дирекция „Социално подпомагане“ за сътрудничеството, координацията и обмена на информация между компетентните органи и юридическите лица при осъществяване на дейностите по закрилата на детето на общинско ниво;
• осъществява други дейности, възложени с нормативен акт.

Практики и изводи
Във всички консултативни органи е предвидено в състава им да могат да бъдат включени представители на граждански организации работещи в социалната сфера. Но уредбата на консултативните органи на национално ниво е много обща и практиката показва, че тяхната дейност е слабо развита и относително неефективна.
По отношение на консултативните органи на местно ниво – регламентацията им е по-ясна и подробна, но практиката показва, че в много редки случаи тяхната работа е ефективна (да бъдат полезни с капацитета си на местната власт или да служат като независим обществен регулатор за социалните услуги на местно ниво). Често те не са действително представителни по отношение на гражданското общество в конкретната община (обикновено в тях се включват на формален принцип организации, които не са припознати от останалите организации и местни доставчици като представители на местната общност).

V. ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В заключение може да се каже, че трансформацията от социални услуги, предоставяни в институции, към качествени социални услуги, базирани в общността, е дълъг процес, който изисква адекватна законова база, национална и местна политика и подготвен човешки фактор.
Първите особено важни промени в социалното законодателство вече са направени. Необходимо е да се отчете обективно практическият опит по приложение на законовите и подзаконови актове и да продължи да се работи върху усъвършенстването им с оглед по-нататъшна децентрализация на социалните услуги и успешното им стандартизиране. Но все още предстои да се разработят и регламентират адекватни показатели за оценка на качеството, отчитащи спецификата на отделните видове социални услуги, както и ефективност на разходваните ресурси.
Един такъв подход би позволил да се работи за оптимизиране и по-ефективно управление на инвестираните средства, като със същото количество инвестиран ресурс „на входа“ на услугата ще може да се получи по-високо качество „на изхода“.
Изключително важно предизвикателство остава и разработването на национална стратегия и стратегии на местно ниво за развитие на социалните услуги, базирани в общността, основани на реални потребности на населението и отделните целеви групи.


 
Сподели в Facebook
 

 

КОНТАКТИ

Фондация Български център
за нестопанско право


София 1000,
ул. "Христо Белчев" 3, етаж 2
(02) 981-66-17, (02) 988-81-66
info@bcnl.org

 

» местоположение

Български център за нестопанско право © 2009 www.bcnl.org | Изработка на сайт MaxGraphic