Време за четене: 1 минута

Ново оръжие срещу репресивни закони в ЕС: как Словакия спря закона на Фицо срещу НПО чрез конституционен контрол

Протестиращи срещу измененията в Закона за неправителствените организации по време на митинга „Кошице е Европа“ в Кошице в четвъртък, 24 април 2025 г. СНИМКА: TASR – Ян Крошлак

Конституционен съд в Словакия обяви за противоконституционен закона на Роберт Фицо срещу НПО, който задължаваше разкриване на дарителите. Решението[1] не само защитава правото на сдружаване и личния живот, но и се очертава като ключов прецедент в Европейския съюз срещу репресивни закони, насочени към гражданския сектор.

Спорното законодателство започва пътя си от 2023 – годината, в която Роберт Фицо е преизбран за четвърти път за министър председател. В същата година Фицо се ангажира с това да прекрати „НПО върховенството“ в Словашката Република.

В ранните варианти на закона НПО с чуждестранно финансиране са етикетирани като „чуждестранни агенти“, „организации с чуждестранна подкрепа“ и дори „лобисти“. След смекчаване на терминологията Словашкият парламент приема закона по бързата процедура и с минималното мнозинство от 76 депутати, през април 2025 г.

Какви бяха заплахите за гражданските организации?

  • НПО с приходи над 35 000 евро за календарна година трябваше да подават отчет не само с подробен обзор на приходи и разходи, но и с посочване на дарилите им над 5 000 евро лица, независимо физически или юридически;
  • Бяха предвидени санкции при неизпълнение в размер на 1 000 евро, с възможност за многократно налагане на допълнителна санкция до 10 000 евро, и минимален размер от 5 000 евро за трето и следващо нарушение;
  • Администрацията имаше правомощие да оценява съдържанието на декларираните данни, в т.ч. чрез достъп до лични данни на трети лица без тяхно съгласие;
  • НПО, получили публично финансиране, ставаха задължено лице по закона при размер на финансирането над 3 300 евро еднократна вноска или разходване на 10 000 евро публични средства на година.

Словашкото правителство като защитник на оспорвания закон привежда редица аргументи в подкрепа на неговата конституционна съобразност:

  • Необходимост от въвеждане на прозрачност в разходването на средства от НПО (независимо публични или частни);
  • Право на обществеността да знае кои са донорите на НПО и в тази връзка НПО да има задължения да ги обявява публично;
  • Борба с престъпността с оглед препоръките на FATF, ОИСР и MONEYVAL във връзка с мерките срещу изпирането на пари и финансиране на тероризма;
  • Съществено сходство между НПО в обществена полза и публично-правните субекти, от където и необходимостта от засилване на административната тежест върху гражданските организации;
  • Оприличаване на влиянието, което НПО в обществена полза могат да имат върху публичния дискурс с това на политическите партии.

Как трябва да се тълкува Конституцията?

Словашкият Конституционен съд (СКС) започва своя анализ на оспореното законодателство от постановката, че конституцията следва да се тълкува в духа и значението, вложени в международните актове, уреждащи основните права на човека. В хода на анализа се изяснява правомощието на съда да вземе решение въз основа не само на налични, но и на потенциални бъдещи нарушения на човешките права. СКС извежда като възможно ограничаването на основните права единствено чрез закон, при отчитане на тяхната същност и смисъл, само с оглед постигане на легитимна цел и пропорционалност на ограничението спрямо тази легитимна цел[2].

От изложените от СКС мотиви ясно личи позицията, че Конституцията не е статичен нормативен акт, а документ, съдържащ уредба на реални отношения с изменящ се характер. В този смисъл и необходимостта основният закон да бъде тълкуван в динамиката не само на различните основни човешки права помежду им, но и в контекста на международните конвенции и договори и актуализиращите се интернационални стандарти за защита на тези права. Решението на Словашкия Конституционен съд дава не само консистентни и стабилни правни аргументи в подкрепа на свободния граждански сектор, но и указание за мястото на Конституцията в живота на гражданските организации като инструмент за гарантиране на човешки свободи.

Къде е границата между прозрачност и защита на дарителите?

Относно колизията между достъпа до обществена информация и правото на дарителите на неприкосновеност на личния живот за физическите лица, съответно на добро име за юридическите лица, съдът стига до извод, че оспорваното законодателство води до сериозно нарушаване на второто. Според СКС начинът, по който лицата управляват собствените си активи и на кого ги предоставят, е част от неприкосновеността на личния им живот и добро име и изискването за публично разпространяване на тази информация може да навреди на дарителите. Съществен в изложението на СКС е и фактът, че досегашното законодателство, което оспореният закон отменя, е съдържало балансиран подход към прозрачността при едновременна защита на личния живот на дарителите чрез възможност за анонимизиране. В допълнение СКС посочва, че съобразно практиката на Съда на Европейския съюз (СЕС)  защитата на личните данни е от основно значение за упражняването на правото на личен и семеен живот.

В този смисъл, съобразно изискванията на европейското законодателство, на национално ниво следва да са предвидени адекватни гаранции за предотвратяване на всяко използване на лични данни, което би могло да противоречи на гаранциите по чл. 8 от Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи (ЕКПЧ) (решение от 4 юли 2023 г. по делото „Глухин срещу Русия“, жалба № 11519/20, точка 75). СКС анализира и случай, при който се констатират два типа лица – идентифицируеми по име и фамилия лица (при които поради специфика на името или известност двете им имена позволяват тяхното идентифициране) и неидентифицируеми по две имена лица. В този случай съдът посочва, че винаги се прилага по-високият стандарт на защита.

В хода на анализа си СКС допълва, че административната тежест за обявяване на дарители от страна на НПО дава възможност за ограничаване и на свободното движение на капитали в рамките на Европейския съюз, тъй като дарения между държави-членки са част от тези капитали (решение на СЕС по дело C-78/18, точки 47–49 и 52–53), а в този смисъл и до нарушаване на правото на ЕС от Словашката република като държава-членка.

„Руският закон“ и борбата с престъпността: съдът не вижда реална връзка

Приложената от СКС триетапна проверка за пропорционалност на оспорваното законодателство в частта, в която неговото приемане се аргументира с препоръките на FATF, ОИСР и MONEYVAL, стига до следните изводи:

  1. СКС приема, макар и с резерви, че от гледна точка на постигане на целите борба с престъпността и прозрачност, оспорваният закон би могъл да способства за принципното им постигане. Съдът обаче изрично посочва, че правото на достъп до информация не е абсолютно и следва винаги да се прилага в контекста и съобразно други основни права, които потенциално могат да бъдат нарушавани – правото на личен живот в конкретния случай. 
  2. СКС отхвърля изпълнението на критерия „необходимост“ поради липсата на реална и конкретна заплаха, а само на абстрактно и хипотетично позоваване на потенциална такава. В подкрепа на своето становище съдът ползва практиката на СЕС в този дух (Partidul Comunistilor (Nepeceristi) и Ungureanu срещу Румъния, жалба № 46626/99, точки 48 и 58), както и на решения на СЕС, съгласно които мярка, състояща се в разкриване на лични данни в регистри, които са свободно достъпни за неограничен брой лица, не е необходима мярка за предотвратяване на изпирането на пари от престъпна дейност или финансирането на тероризъм (решение от 22 ноември 2022 г. по съединени дела C-37/20 и C-601/20, точки 74–76 и 83).
  3. Критерият пропорционалност в тесен смисъл също е приет за неосъществен от СКС, особено при съпоставка на нарушението на правото на личен живот спрямо постигането на прозрачност. Аргументите на правителството, че изискване за прозрачност се налага от недостатъци във функционирането на публичните власти означава според съда признаване на структурен проблем в надзорните дейности на държавата, чието решение правителството неприемливо прехвърля върху гражданите. СКС приема, че липсват достатъчни аргументи за наличието на връзка между борбата с престъпността, от една страна, и разкриването на информация за дарителите на НПО, от друга. Според съда ограничаване на правото на неприкосновеност на личния живот не се обоснова с приведения от правителството аргумент за пропорционалност на прага на годишните приходи на НПО и на размера на даренията от дарителите.

Трябва ли НПО да се третират като държавни институции?

В мотивите си СКС неколкократно изрично посочва, че НПО са субекти на частното право. Според съда, превръщането на НПО в субекти на публичното право чрез изисквания за прозрачност, приложими само към администрацията, е недопустимо от гледна точка на изискването за автономност и отделеност от държавата на гражданските организации. Статут на публично-правен субект се придобива на основание изрична норма по закон, продължава Словашкият Конституционен съд в своите мотиви. Липсата на такъв при НПО води до непропорционалност на налаганата от оспорвания закон административна тежест, която може да доведе и до злонамерено поведение от страна на други субекти, а впоследствие и до сериозна намеса в самата същност на дейностите, за които са създадени неправителствените организации. Според съда тази административна тежест не е просто формалност. Тя може да доведе до реални последици – включително злоупотреби, натиск върху организациите и ограничаване на дейността им.

НПО сравними ли са по влияние с политическите партии?

Според Конституционния съд на Словашката република НПО имат незаменима роля в обществото, но не само в области, в които публичната власт се е провалила. Според СКС гражданските организации са лакмус за здравословното състояние на гражданското общество, социалното сближаване, чувството за отговорност и грижа към обществените дела и способността за действие на гражданите, които се интересуват не само от собственото си, но и от благосъстоянието на близките си и на обществото като цяло. Поради това и СКС категорично отрича възможността за сравнение между влиянието което НПО могат да оказват върху обществения наратив и това на партиите. Според СКС макар и двата типа образувания да имат потенциал за влияние върху общественото мнение, то при партиите този потенциал е съществено по-голям, като се вземе предвид и конкретните интереси, които политическите формирования защитават по своето естество.

СКС приема, че оспореното законодателство представлява намеса в правото на неприкосновеност на личния живот на НПО съгласно Словашката Конституция и ЕКПЧ. Макар и непряко свързано с правото на сдружаване (уредено в друг закон в словашкото право), според СКС „Руският закон“ косвено нарушава това право, въвеждайки изискване за водене на отчети и разкриване на дарители, което да доведе до възпиращ ефект върху дарителите да подкрепят НПО.

Отдръпването на дарителска подкрепа може да заплаши както функционирането на вече съществуващи, така и изобщо върху създаването на такива организации, тъй като тяхната дейност зависи в значителна степен от финансиране чрез средства, предоставяни пряко от съответните дарители. СКС заключва, че оспореният закон не е необходим в едно демократично общество, тъй като съчетанието от нови административни задължения и възпиращият ефект, предизвикан от разкриването на данни и размера на вноските на дарителите, може да доведе до невъзможност за гражданските сдружения и организации с международен елемент да осъществяват дейностите и да преследват целите, за които са създадени. СКС приема, че Законът за свобода на информацията създава непропорционално ограничение, представляващо намеса в свободата на сдружаване, а в този смисъл, заедно с всичко изложено, влиза в остро противоречие с Конституцията.

Нашите изводи:

Решението на Словашкия конституционен съд, с което т.нар. „Руски закон“ е бил отхвърлен като противоконституционен, пробужда въпроси:

  • Достатъчна ли е волята на хората в тоги, за да се гарантират основните човешки права и ценностите на правовата държава в демократична Европа?
  • Има ли смисъл да се влагат ежедневни усилия в застъпничество, което да защитава гражданския сектор и средата, в която този сектор да се развива?
  • Това решение може ли да послужи за пример на всеки друг европейски съд, от който зависи правораздаване в подкрепа на гражданските права и свободи?

Според нас – Да!

[1] Тук може да видите прес съобщението на Словашкия конституционен съд за взетото решение.  

[2] Член 11 от КОНВЕНЦИЯ за защита на правата на човека и основните свободи

Свобода на събранията и сдруженията

1. Всеки има право на свобода на мирни събрания и на свободно сдружаване, включително правото да образува и членува в професионални съюзи за защита на своите интереси.

2. Упражняването на тези права не подлежи на никакви други ограничения освен на тези, предвидени в закона и необходими в едно демократично общество в интерес на националната или обществената сигурност, за предотвратяване на безредици или престъпления, за защитата на здравето и морала или на правата и свободите на другите. Този член не изключва въвеждането на законни ограничения върху упражняването на тези права от служещите във въоръжените сили, полицията или държавната администрация.

Рубриката „Правен смисъл” се реализира в рамките на проект „По-силни заедно: ангажиране на други сектори в инициативи на граждански организации (2026–2028)“