Становище по Концепция за преодоляване на причините за осъдителните решения на ЕСПЧ срещу България (2008)

С Т А Н О В И Щ Е
на
Българския център за нестопанско право
относно
Концепция за преодоляване на причините за осъдителните решения на ЕСПЧ срещу България и решаване на проблемите, произтичащи от тях

Инициативата на Министерство на правосъдието за публично обсъждане на Концепцията с участието на висши магистрати, политици и представители на гражданското общество и академичните среди, заслужава активна обществена подкрепа. Функционирането на  форуми за обществено обсъждане на предложения за стратегически документи и  законодателни инициативи е важно условие за подобряване качеството на политическите решения и законодателството. Участието на представители на гражданското общество и неправителствените организации (НПО) в обсъждане на важни политически и законодателни мерки, укрепва доверието в институциите и повишава легитимността на провежданите политики.

І. Принципна подкрепа на Концепцията.
Българският център за нестопанско право (БЦНП), след като се запозна с конкретните предложения на работната група, изготвила Концепцията, взе участие в проведената работна среща на 10 юни 2008 г., изразява своята принципна подкрепа на документа и на мерките, които се предлагат – за структурни промени и законодателни реформи.

Според нас особено внимание, в процеса на имплементиране на Концепцията, следва да се отдели на ефективния диалог със структурите на гражданското общество и най-вече на участието и консултирането с НПО на отделни мерки, които се предприемат за ограничаване на причините за осъдителните решения от Съда в Страсбург и по-общо за намаляване на нарушенията на основните права на човека от страна на националните публични власти. Другата съществена част от Концепцията, която заслужава подкрепата на широк кръг от граждани и организации, е предложението за въвеждане на индивидуална конституционна жалба като предпоставка за изграждането на ефективен национален механизъм за преустановяване на  нарушенията на правата на човека от националните институции и най-вече от некачествено законодателство.

ІІ. Подкрепа за създаването на институционален механизъм за консултиране с НПО и граждани.  
Формулираната през втората половина на 20 в. и възприета в управлението на  европейските държави и ЕС, система на “демокрацията на участието” (participatory democracy) изисква основните политически и законодателни решения да се вземат след активно обществено обсъждане и консултиране с НПО и други представители на гражданското общество. Подобни обсъждания са институционализирани в различни форми на обществени консултативни съвети и функционират наред с официалните публични институции. Представителството на гражданското общество е автентично и непосредствено като се избягва създаването на казионни групи и организации.

Предложеното в Концепцията създаване на постоянно действащ специализиран институционален механизъм по правата на човека с държавно-обществено участие (буква «Б», стр. 5-8 от Концепцията), следва да бъде подкрепено. Същевременно, с оглед на европейските тенденции и практики за съвместна работа и консултиране на политически и законодателни решения с НПО, би могло да се обмисли принципното създаване на механизъм и правила за обществено участие при обсъждане на различни инициативи и консултиране на Министерство на правосъдието в неговата дейност и по специално при изготвяне на предложения за нова нормативна уредба или промени в действащата (като пример за такъв механизъм може да послужи самият процес на обсъждане на настоящата стратегия).
    Създаването на такъв механизъм би имало следните позитивни ефекти:
•    повишаване общественото доверие в Министерството;
•    повишаване на прозрачността на вземане на решения и обществения контрол;
•    подобряване качеството на законодателните предложения чрез  ефективно използване на експертизата на НПО;
•    стимулиране на гражданското участие при взимане на отговорни решения;
•     утвърждаването на този институционален механизъм за консултиране с НПО като добра практика, която би могла да се приеме на различни нива на публичните институции.

БЦНП предлага своята експертна подкрепа за реализирането на предложението за изграждане на механизъм за обществено участие чрез писмени предложения, създаване на консултативни органи и др., както и подкрепа по отношение на изработването на критерии и стандарти за номиниране на представители на гражданското общество и НПО в подобни консултативни органи.

Наред със създаването на институционален механизъм с държавно-обществено участие, работната група, изработила Концепцията, предлага и създаването на отделна независима институция за правата на човека, включваща представители на трите власти, агентството, адвокатурата, омбудсмана, академичните среди, специализирани НПО (стр. 8 от Концепцията). На тази институция експертите от работната група предлагат възлагането на няколко основни правомощия като изготвяне на конкретни мотивирани законопроекти, които да бъдат представяни за разглеждане от МС, изготвяне на становища по съответствието на съществуващото законодателство с Конституцията, ЕКПЧ и другите международни актове в областта на правата на човека, изготвяне на становища по дела на Конституционния съд, засягащи тези въпроси, пряко сезиране на Конституционния съд, изготвяне на конкретни мотивирани предложения за приемане на тълкувателни решения, когато противоречива или неправилна практика засяга  правата на човека и др.

БЦНП  счита, че в тази част Концепцията следва да бъде прецизирана, така че да не се стигне до дублиране на функции между предлаганата  независима институция за правата на човека и структурата на агенстството, от една страна, както и между независимата институция, включваща и участие на НПО и обсъдения по-горе институционален механизъм с държавно-обществено участие, от друга страна. В същото време Концепцията не казва ясно дали става дума за създаването на един орган с обществено участие, на който биха могли да се възложат различни функции или се предлага създаването на два различни органа с обществено участие.

БЦНП счита, че не следва институциите на бюджетна издръжка да се умножават повече от изрично необходимото с оглед постигането на важни обществени цели, както и че всяка нова структура следва да бъде адекватно обоснована и да не дублира в част от функциите си, съществуващи органи и механизми. БЦНП счита, че част от правомощията на предлаганата  независима институция за правата на човека, особено правомощието за пряко сезиране на Конституционния съд (стр. 8, долу), трудно биха могли да бъдат вписани в българския конституционен модел. Конституционният законодател постепенно възприема идеята за по-широка  активна легитимация пред КС, допускайки с промените на Конституцията от 2006 г. омбудсманът пряко да сезира КС с искане за установяване на противоконституционност на закон, с който се нарушават права и свободи на гражданите (чл. 150, ал. 3 от Конституцията). Възлагането на подобно правомощие на една независима институция за правата на човека, все още не решава основния проблем за липсата на възможност на гражданите пряко да сезират КС, което е утвърден механизъм в европейския модел на конституционно правосъдие.

ІІІ. Подкрепа за въвеждането на института на индивидуалната конституционна жалба.
Еволюцията на европейския модел на конституционно правосъдие намира  непосредствен израз в разширяването на възможностите за гражданите за иницииране на конституционен контрол върху законите и други актове на публичната власт, които нарушават фундаменталните конституционни права. Този процес намира израз както във възприемането на института на индивидуалната конституционна жалба, така и в допускането на долуинстанционните съдилища да отнасят спор за конституционността на закон или друг акт непосредствено до КС, без да се ангажират върховните касационни и административни съдилища в съответните страни. Българският конституционен законодател не възприе нито един от двата института  при приемането на Конституцията от 1991 г. Възможностите за достъп на гражданите до КС са силно ограничени и са поставени в зависимост от дискреционната преценка на висши политически или съдебни органи. С измененията на Конституцията от 2006 г. се предостави възможност и на омбудсмана пряко да сезира КС с искане за установяване на противоконституционност на закон, с който се нарушават права и свободи на гражданите. Това ново решение е от важно значение за укрепване на конституционната законност и върховенството на конституцията в България, но все още гражданите остават изолирани от дейността на КС.

Институтът на индивидуалната конституционна жалба е възприет в повечето европейски конституционни юрисдикции като важна гаранция за конституционните права на гражданите. При сравнителен конституционен анализ на възприетата уредба в отделните европейски държави, се откриват различни модели на функциониране на института, но общите елементи също са видими. Този институт гарантира възможност за последващ и конкретен конституционен контрол на закони и други актове на държавните органи (вкл. съдебни актове, актове на администрацията), с които се нарушават конституционните права на гражданите. Инициативата за сезиране на КС принадлежи на гражданина, който счита, че негови основни права са ограничени или нарушени. За да бъде сезиран КС, следва да са изчерпани всички останали средства за вътрешноправна защита на правата.

БЦНП счита, че възприемането на института на индивидуалната конституционна жалба е важна стъпка към реализиране на това, което самата Конституция обещава: изграждането на България като правова и демократична държава . Конкретната форма на възприемане на института може да бъде прецизирано след проучване на европейския опит и доколко ефективно функционира института в държави със сходен политически и конституционен модел. Възприемането на института ще е свързано с приемането на конституционни изменения, което е дълъг процес. Ще са необходими и  законодателни промени (особено в Закона за КС), които детайлно да уредят функционирането на института, доразвивайки принципната конституционна уредба.  Би могла да се обмисли възможността за въвеждане на института първоначално на законово ниво като бъде представен като реализация на конституционното право на защита на гражданите (чл. 56 от Конституцията), а не като ново правомощие на КС, което изисква задължителна конституционна промяна. Който и модел да бъде възприет, нормативната уредба следва да предвижда и разрешение на евентуални спорове за компетентност, възникващи между ВКС и ВАС, от една страна, и КС, от друга. Юрисдикционни спорове са много вероятни особено, ако се приеме, че предмет на сезиране на КС с индивидуална конституционна жалба, могат да бъдат не само закони и други актове на Народното събрание, но и подзаконови нормативни актове, или решения на самите съдебни органи. Приемането на института ще е свързано и с реорганизация в структурата на самия КС, като биха могли да бъдат предвидени отделни състави от конституционни съдии, които да разглеждат делата като пленарният състав от 12 съдии се произнася само по най-важните дела.

В заключение, БЦНП счита, че принципното възприемане на институционален механизъм с държавно-обществено участие (вкл. НПО и граждани), както и въвеждането на института на индивидуалната конституционна жалба, биха били две позитивни стъпки не само към преодоляване на причините за осъдителните решения на ЕСПЧ срещу България, но най-вече биха допринесли за укрепване на конституционната законност и правовия характер на държавата. А такава държава и управление, което провежда стратегически реформи, могат само да се радват на високо доверие и подкрепа от страна на гражданите.