Становище по Концепция за проект на нов Закон за нормативните актове (2008)

Инициативата на Министерство на правосъдието за публично обсъждане на Концепцията с участието на представители на политическите институции, на съдебната власт, на гражданското общество и на академичните среди, заслужава активна подкрепа. Функционирането на форуми за обществено обсъждане на предложения за стратегически документи и законодателни инициативи е важно условие за подобряване качеството на политическите решения и законодателството. Участието на представители на гражданското общество и неправителствените организации (НПО) в обсъждане на законодателни инициативи, укрепва доверието в институциите, подобрява качеството на законодателството, както и допринася за ефективното приложение на законите в практиката.

І. Принципна подкрепа на Концепцията.

Българският център за нестопанско право (БЦНП), след като се запозна с конкретните предложения на работната група, изготвила Концепцията, взе участие в проведената работна среща на 19 септември 2008 г., изразява своята принципна подкрепа на документа и на предлаганите нови законодателни институти като задължителното обществено обсъждане и оценка на въздействието на регулациите.
Според нас особено внимание, в процеса на имплементиране на Концепцията, следва да се отдели на ефективния диалог със структурите на гражданското общество и най-вече на обществените обсъждания на законопроекти с участието на НПО и различни граждански инициативи. БЦНП споделя основните изводи относно неефективността на съществуващите механизми за обществено обсъждане и подкрепя направените предложения за по-подробна законодателна регулация на консултативния процес.
С оглед подобряване качеството на законодателството, от съществено значение е имплементирането на механизмите за оценка въздействието на регулациите. Предложените нормативни разрешения заслужават обществена подкрепа.

ІІ. Подкрепа за създаването на работещ механизъм за предварително обществено обсъждане на проектите на нормативни актове. 

Констатираните слабости в процеса на предварително обществено обсъждане на проектите на нормативни актове (т. V, с. 4-5 от Концепцията) изискват промяна на законовата уредба. Според БЦНП, в новия Закон за нормативните актове (ЗНА) следва изрично да се формулират принципните положения на процеса на консултиране с обществеността.

1. Основни принципи на консултационния процес следва да са напр. публичност, достъпност, отчетност.
2. Процесът за консултиране следва да е отворен и достъпен за всички – граждани, граждански организации (юридически лица с нестопанска цел), граждански групи и инициативи (с неперсонифициран характер, без качество на юридически лица).
3. Своевременно осигуряване на достатъчно информация (вкл. И чрез интернет) за съответния проект на нормативен акт, както и за формите на обществено обсъждане, така че представители на гражданското общество да могат ефективно да се включат в процеса.
4. Достатъчен срок за подаването на предложения (напр. минимум 30 дни след публикуването на информацията; за някои нормативни актове с правна сложност или със значим обществен ефект – като кодекси или актове, в материята на конституционните права на гражданите – по-продължителен срок).
5. Експертизата, която се предлага от страна на гражданите и структурите на гражданското общество, да бъде рационално използвана чрез гарантиране на възможност за включване на представители на гражданското общество в съвместни работни групи с държавните органи, както и в обществените обсъждания. В този случай, да има механизъм, по който гражданска организация или група, която се чувства засегната от бъдеща регулация, да може да участва в общественото обсъждане.

 

БЦНП изразява готовност да предостави на работната група по законопроекта свои сравнителноправни проучвания на механизмите за консултиране на публичните власти с НПО в процеса на изработване на политики и проекти на нормативни актове. Също така, БЦНП има готовност да се включи със свои правни експерти в обсъжданията на работната група, така че въпросите на предварителното обществено обсъждане на законопроекти да бъдат решени по един принципен и общовалиден начин в бъдещия законопроект.

ІІ. Подкрепа за въвеждането на изискване и механизъм за оценка на въздействието (ОВ) на регулациите.
          

Оценката на въздействието на нормативните актове, преди тяхното приемане, е от съществено значение за изграждане на непротиворечива и ефективна правна система, при минимизиране на разходите за прилагане на съответните регулации адресатите и максимизиране на позитивните ефекти на управлението. ОВ следва да е комплексна и задълбочена като се отчитат не само позитивите на новата регулация, но и възможните нежелани и непланирани негативни ефекти, които биха могли да настъпят. ОВ трябва да отчита социалния контекст на действието на нормативните актове и функционирането на създадените институции като се прави предварителен анализ на алтернативни предложения за правна уредба. ОВ следва да е както предварителна, така и последваща – по време на действието на съответния нормативен акт.

ІІІ. Относно йерархията между нормативните актове.  

БЦНП счита, че въпросът за йерархията между нормативните актове, макар и принципно уреден с Конституцията, може да има по-детайлна уредба в новия ЗНА. Безспорно е върховенството на Конституцията спрямо всички действащи в страната нормативни актове, както на вътрешното, така и на международното право (чл. 5, ал. 1 от Конституцията). Същевременно обаче, спрямо актовете на общностното  право на ЕС, които не изискват транспониране във вътрешното право (регламентите), а имат примат и директен ефект, върховенството на  Конституцията не би могло да се налага със същата степен на интензитет както във вътрешното право. Това е така, поради утвърдените в юриспруденцията на Европейския съд в Люксембург, доктрини за примата и директния ефект на актовете на общностното право, над всички актове и норми на вътрешното право (вкл. конституционните) на страните членки, които им противоречат. В новия ЗНА могат да се формулират разпоредби, които да съдържат  указание спрямо правоприлагащите органи, относно йерархията на нормите в случай на колизия между актове на общностното право и Конституцията.
Също така, може изрично да се постанови, че в случай на установяване на противоречие между Конституцията и обикновен закон, в рамките на конкретен процес, правоприлагащият орган е длъжен да приложи конституционната, а не законовата норма (подобна разпоредба, но отнасяща се за отношението между нормите на международен договор и закон, от една страна, и между закон и подзаконов нормативен акт, от друга, има в действащото право). Едно такова законодателно разрешение по никакъв начин не накърнява правомощията на Конституционния съд по преценка на конституционността на закон, защото решението на КС има различна правна сила (erga omnes) от решението на един районен съд (с правна сила inter partes) по прилагането на пряко на конституционната норма (чл.5, ал. 2 от Конституцията), вместо противоречащата  й законова.