Стратегически документ

КОНТЕКСТЪТ

В условията на силно централизираната държава през последните 60 години бяха изградени нагласи, които трудно се реформират през изминалите няколко години. Независимо от съществуващите правни възможности за реализиране на двата основни принципа на социалната реформа – децентрализацията и деинституционализацията – все още трудно може да се каже, че предоставянето на качествени социални услуги в България е факт. Децентрализацията (включително и финансовата) се развива трудно и среща проблеми не толкова от гледна точка на правна рамка (в случая тя е подходяща), колкото поради така наречения „проблем на нагласите“. Социалното договаряне е все още спорадично и откъслечно явление (в по-малко от 20% от броя на всички общини в България), независимо от усилията и поетите ангажименти в рамките на отделни програми на различни донори1.
Вторият основен приоритет на реформата – деинституционализацията –  също не постига сериозни резултати. Много от социалните институции, които не отговарят на съвременните изисквания, продължават да съществуват във вида или близко до вида, в който са били през последните 20-30 години. На някои места, където е започнал процесът и са изведени лица от институции, тяхната интеграция не е била успешна. В крайна сметка основният проблем, резултат от недовършената реформа, остава качеството на предлаганите социални услуги – тяхната: НЕдостатъчна многообразност, НЕориентираност към нуждите на конкретния индивид, НЕлесна достъпност, НЕефективност и НЕрезултатност и НЕмобилност - в смисъл липса на възможност за замяна на една дейност с друга в рамките на услугата, в случай че има наличие на неефективност и не отговаря на потребностите.
Настоящият документ има претенцията да изброи кои са ключовите принципи, чиято правилна и адекватна регламентация би представлявала предпоставка за предлагането на качествени социални услуги в България. В никакъв случай списъкът не е изчерпателен, но включва най-важните според авторите принципни положения, като под всеки от тях е направена оценка на действащата към момента регламентация и ефекта от нейното приложение. Във втората част на документа са предложени конкретни мерки за промяна на нормативната уредба и прилагането й, които да осигурят една по-добра среда за предлагането на качествени социални услуги в България.

Минимално необходими условия за наличието на качествени социални услуги

1. Гъвкави социални услуги, отговарящи на различните и променящи се нужди
Според направените промени в социалното законодателство (Закон за социално подпомагане и Правилник за неговото прилагане)2 социалните услуги следва да се предоставят според личния избор на всеки, който има нужда от тях, като изцяло отговарят на неговите потребности. Това означава те да бъдат гъвкави и многообразни, така че да могат да обхванат максимално широк кръг от изисквания. Законодателят е предвидил и възможността, когато в резултат на конкретна нужда е необходимо да се разкрие социална услуга, да могат да се използват т. нар. алтернативни услуги (извън списъка на „традиционните“ услуги, изброени в ППЗСП).
На практика, обаче, алтернативни услуги почти не се разкриват или ако такива има, тяхното финансиране е от външни донори, което е за сметка на дългосрочната устойчивост на услугите. (Реалната причина да не се използва възможността да се разкриват други услуги, въпреки изричния запис на чл.36, ал.5 от ППЗСП е, че за тези услуги няма утвърден финансов стандарт или поне механизъм за изработването му.) Също така в практиката прави впечатление фактът, че социалните услуги, които се развиват в общността като алтернатива на институциите, като краен резултат не обхващат най-нуждаещите се целеви групи, поради липса на реална оценка на потребностите. Общинските стратегии се изготвят на много места формално, без да отчитат реални нужди. Достига се до парадокса, че не се реформират или закриват съществуващи услуги, които не са ефективни, и едновременно с това се разкриват социални услуги в общността, зад които не стоят реални потребители. Тази тенденция е налице и по отношение на институционалната грижа. 

2. Ориентирани към потребителя социални услуги - социалните услуги да се предоставят съобразно желанието и личния избор на лицето; при нужда се предоставя подкрепа за избор на услуга, която в най-голяма степен отговаря на потребностите на конкретния потребител; социални услуги, развиващи личната независимост и самостоятелност на потребителя
За съжаление в регламентацията на социалните услуги, независимо че се поставя най-общо акцент върху интересите на потребителя, не е доразвит до край принципът, че потребителят следва да бъде активен участник в процеса на предоставяне на услугата и в оценката на неговите реални потребности. Българското социално законодателство предвижда изготвяне на индивидуален план за предоставяне на социални услуги в институции и за социални услуги, които се представят дългосрочно в общността, но тази правна регламентация не стимулира активната роля на потребителя. На практика доставчикът е активен в изготвянето на индивидуалния план и контролиране на изпълнението му. В разпоредбата на чл. 40г, ал. 5 от ППЗСП е заложен и един конфликт на интереси, а именно, че доставчиците на социални услуги сами оценяват изпълнението на плана на всеки 6 месеца и при необходимост го актуализират. Отново в този текст се губи ролята на потребителя като субект на услугата.
Съществуват нагласи, както у потребителите, така и по отношение на доставчици на услуги, че съдържанието на услугите, включително услугите в общността, се фокусира основно върху самата грижа, без да се изисква участие на самия потребител. Третирането им като обекти на услугата, а не като субекти, които участват активно в процеса на предоставянето й, води до липса на напредък на тяхната интеграция в общността и след извеждането от институцията.

3. Приоритет на услугите в общността - подчертана достъпност на услугите – да се предлагат там, където живеят потребителите, близо до техните семейства и приятели; създаване на национална система от социални услуги, базирани в общността, като алтернатива на институционалната грижа
При изменението на социалното законодателство през 2003 г. бе възприет принципът социални услуги в специализирани институции да се предоставят като краен вариант след изчерпване на възможностите за предоставяне на услуги в общността. В хода на активната деинституционализация (подкрепяна и от много донорски програми), Общинските администрации демонстрират една нагласа всички нови социални услуги в общността да се разкриват като „делегирана държавна дейност“ заради осигуреното финансиране от републикански бюджет. Не е реално да се очаква, че всички социални услуги в общността ще се финансират централизирано от републикански бюджет. Предоставяне на средства преимуществено от републикански бюджет за финансиране на социални услуги в общността е в противоречие с принципа на децентрализация на финансови средства и управление на социалните услуги.
Сериозна пречка за създаването на добра мрежа от социални услуги е и изолацията на различните играчи – доставчици, възложители и финансиращи. На практика в рамките на различни проекти НПО (доставчици на социални услуги) разкриват и закриват социални услуги, местните им партньори (общинските администрации) и АСП нямат цялостната представа за тези услуги, нито дали може по-ефективно и целенасочено да бъде използван техният ресурс (включително и като бъдат подкрепени по-дългосрочно), създавайки по този начин локални мрежи от социални услуги. Така, спорадичното и хаотично на места разкриване на социални услуги в общността до голяма степен затруднява успешната деинституционализация. 
Наред с това се наблюдава една тенденция, която е обща по отношение на всички видове социални услуги, а именно – поставя се по-голям акцент върху функциите на социалните услуги с оглед закрилата на потребителя, отколкото разработването на превантивни модели, насочени към избягване на институционализацията въобще. Също така местните власти предпочитат да разкриват предимно социални услуги в общността, насочени към задоволяване на потребностите на потребители в по-добро здравословно състояние. В резултат на това масово се разкриват дневни центрове и центрове за социална рехабилитация и социална интеграция и много по-малко са защитените жилища за хора с интелектуални затруднения, кризисни центрове за деца, жертви на трафик или насилие, и други алтернативни услуги.

4. Добра и ясна регламентация на стандартите за качество – наличие на ясни и подробно разписани стандарти за качеството на отделните социални услуги, включително отделно за услугите в общността и в специализираните институции, както и на измерими индикатори (критерии) за качество
При анализ на действащата нормативна база се налага изводът, че подобно на други страни от Централна и Източна Европа и в България стандартизирани индикатори за качество на социалните услуги има разработени предимно по отношение услугите за деца. Действащото законодателство за социални услуги за деца прави разлика между стандарт за качество на услугата и индикатор за измерване. Критериите и стандартите за социални услуги за възрастни са регламентирани общо за социални услуги, предоставяни в институции, и социални услуги, предоставяни в общността по отделни компоненти: изисквания за местоположение и материална база; изисквания за хранене; изисквания за здравни грижи; изисквания за образователни услуги и информация; изисквания за организация за свободно време и лични контакти на потребителите; изисквания за обслужващ персонал. ППЗСП не прави разлика между стандарти и критерии за качество на социални услуги. Липсват измерими и обективни критерии за качеството на услугите за възрастни. Конкретните индикатори, доколкото има такива, са свързани основно с материални нужди и потребности (материална база, храна, помощни средства за комуникация, изисквания към спално помещение и пр.). Необходимостта от активна психологическа и социална работа въобще не е предмет на стандартите.
Наред с това в нормативната база относно стандартите за социалните услуги, включително тези за деца, няма регламентирана оценка на ресурса, който се инвестира, за да се постигне определено качество на услугата. В случая под ресурс се разбират не само финансовите средства, но и квалификацията и капацитет на работната сила, както и нейната цена. Контролът, който се осъществява за качество на услугите, се съсредоточава основно върху формалните критерии за материални потребности, регламентирани в ППЗСП, и начина на разходване на средствата за издръжка на услугата от счетоводна гледна точка и спазване не изискванията за разходване на бюджетни средства. Действащото българско законодателство не съдържа регламент, който да урежда контрола върху качеството на предоставяните социални услуги отчитайки измерването на следните показатели: полезност на разходвания ресурс (разходваните финансови средства, физическият и човешки ресурс и оборудване при извършване на услугата гарантират ли адекватен обем и качество на услугата и съответно по какъв начин е възможно да се оптимизира услугата и да се повиши качеството при инвестиране на същия ресурс); влияние на предоставяната социална услуга върху качеството на живот на потребителя. Това води и до невъзможността органите, които следят за спазването на качеството на услугите, при установена в следствие на проверка недобра грижа, дори и при спазени стандарти за материална база, да дадат предписания или да наложат санкция, т.е. налице е неефективност на контрола. 
Според актуалната регламентация освен разписаните ППЗСП и наредбата критерии и стандарти АСП е разработила конкретни методики за предоставянето на няколко от социалните услуги. Независимо от сравнително добрата и подробна регламентация следва да се отчете фактът, че методиките нямат нормативен характер; в действащото законодателство няма правна делегация към тях и съответно те нямат задължителен характер по отношение особено на доставчиците, които са извън структурите на самата Агенция. В тази връзка осъществяването на ефективен контрол върху доставчиците и налагането на санкции при констатирани нарушения е невъзможно. Също така липсват почти всичките методики в контекста на предоставянето на услугата като делегирана държавна дейност и няма разработени методики за нито една местна дейност – домашен социален патронаж, клубове на инвалидите и пр. 

5. Ефективни, целенасочени и всеобхватни контролни механизми
АСП е главният орган, който има правомощия по отношение на контрола по спазването на утвърдени критерии и стандарти за извършване на социални услуги, както и да регистрира доставчиците на социални услуги. Тя изготвя обобщени годишни отчети и анализи за дейността по социално подпомагане в страната, които представя на министъра на труда и социалната политика. Специализираният контрол, включително и по спазването на критериите и стандартите за извършване на социални услуги, се осъществява от инспектората.
На практика по-голяма част от дейността се върши планирано и няма мащабна контролна дейност по отношение на частните доставчици – в повечето случаите се проверяват или по сигнали, или такива, които изпълняват проекти със средства само от Фонд „Социално подпомагане“. Най-честата мярка, която се налага, са задължителните предписания и в много по-редки случаи актове за административни нарушения.
По отношение на контрола върху качеството на социалните услуги за деца са предвидени два контролни органа – инспекторатът към АСП и служителите на ДАЗД. Законодателно относително ясно са регламентирани правомощията на тези органи, но не е ясно разписан механизмът на взаимодействие, както и случаите, в които това се налага. В резултат на това контролът може да бъде некоординиран, нееднозначен и противоречив.
По отношение на двата контролиращи органа – АСП и ДАЗД – следва да се обобщи, че са им вменени сериозни и дори твърде амбициозни контролни правомощия – на ниво закон се предполага, че те следва да контролират качеството на социалните услуги, предоставяни от всички доставчици. Това обаче не е обезпечено нито със сериозен човешки капацитет (наистина към АСП има отделен Инспекторат, но броят на кадрите, работещи в него, е твърде малък в сравнение с потенциалните обекти на контрол), нито с необходимия за една контролна дейност финансов ресурс. 

6. Равнопоставеност на доставчиците както по отношение на достъпа до публични средства, така и по отношение на контрола върху тяхната дейност
Според актуалното българско законодателство доставчиците на социални услуги в България са: държавата, общините и т. нар. частноправни доставчици3.  Предвидените в социалното законодателство регистрационен и лицензионен режим се отнасят само до групата на частноправните доставчици на социални услуги. Държавните и общинските структури не следва да се регистрират или лицензират при предоставянето на социални услуги. По този начин липсва публична информация за качеството на социалните услуги, предоставяни директно от общините, и на практика се прилагат двойни стандарти при упражняването на контрол. Принудителните административни мерки, които инспекторите могат да прилагат при констатирани нарушения на социалното законодателство, са регламентирани в чл. 34 от ЗСП.  Заличаването на регистрацията може да се приложи като мярка само по отношение на частноправните доставчици на социални услуги и представлява мярка със сериозни правни последици, която на практика лишава доставчика от възможност законосъобразно да продължи да предоставя социални услуги, преди да отстрани нарушението и съответно се регистрира отново по съответния ред.
Докато на общини и държавни структури, директни доставчици на социални услуги, когато услугите са местна дейност, могат да се налагат само другите две принудително-административни мерки: (1) даване на задължителни предписания за отстраняване на допуснати нарушения и (2) спиране на изпълнението на неправомерни решения, но по същество тези мерки не водят до преустановяване на директното предоставяне на социални услуги, макар и те да не отговарят на стандартизираното качество.
Действащото законодателство предполага и още една неравнопоставеност по отношение на чуждестранните доставчици. Според актуалния текст на закона на практика само чуждестранните доставчици, регистрирани като търговци, могат да предоставят социални услуги в България. По силата на тази разпоредба организации с нестопанска цел, регистрирани в чужбина, са напълно изключени от този пазар (освен ако не регистрират българско юридическо лице с нестопанска цел), което е в противоречие с европейската практика (във всички европейски страни преобладаващ е броят на доставчиците – организации с нестопанска цел).
Изначална неравнопоставеност във връзка със статута и правомощията на различните доставчици е налице по отношение на общините във връзка с достъпа до публични средства. Те могат да бъдат едновременно и доставчик, и възложител. Това води до смесване на ролите и предполага неравнопоставеност на доставчиците. Наблюдава се стремеж от страна на местните власти да постигнат децентрализация на права и отговорности от страна на централната власт към тях, но веднъж получили права да вземат решения за по-нататъшна децентрализация, те са склонни да запазят за себе си управлението на финансовия и човешкия капитал, както и статуквото по отношение на съществуващите социални услуги. Кметът по никакъв начин не е стимулиран (или пък задължен) да търси по-доброто и ефективно управление на услугите и да предложи извършването на услугите на частни доставчици, които в условията на състезателност да предложат нещо повече.
На практика местната власт е привилегирован доставчик –  априори има достъп до осигурени финансови ресурси (републиканския бюджет или местните бюджети), има изключителни правомощия (управлява самостоятелно дори и делегираните държавни дейности) и не е длъжна да се регистрира и лицензира наред с другите доставчици.

7. Публичност на информацията по отношение на предлаганите социални услуги
Често явление е потенциалните потребители на социални услуги да не разполагат с коректна и пълна информация за съществуващите социални услуги – коя е най-подходящата, от която да се възползват. На практика съществуващата система на социални услуги в България разчита на „самооценката“ на потребителя, който съгласно действащото законодателство инициира процедурата по предоставяне на социални услуги, подавайки молба до съответния орган или доставчик, без външно консултиране или подкрепа4. Социалните услуги се предоставят съобразно желанието и личния избор на лицето, което е голяма крачка напред в сравнение с командно-административния подход при предоставяне на услугите, характерен за тоталитарната държава, но до голяма степен потребителят е оставен сам на себе си при избора на социална услуга.
На практика утвърденият пасивен подход в някои случаи води обективно до ограничаване на достъпа до услуги на лицата в неравностойно положение, защото твърде често именно хора с особено тежки проблеми и сериозни потребности нямат сами ресурса и информацията да преценят дали имат нужда от услуги, коя услуга би отговорила в най-пълна степен на техните потребности и съответно да подадат молба за предоставяне на тази услуга. 

8. Обществен контрол
На национално и на местно ниво са предвидени различни органи, които имат функции, свързани с консултиране на съответните държавни органи при реализиране на социалната си политика, както и да осъществяват обществен контрол върху нейното изпълнение. Във всички консултативни органи (Съвет за социално подпомагане, Национален съвет за закрила на детето, обществени съвети, съвети на потребителите, комисии за закрила на детето) е предвидено в състава им да могат да бъдат включени представители на граждански организации, работещи в социалната сфера.
Уредбата на Консултативните органи на национално ниво е много обща и практиката показва, че тяхната дейност е слабо развита и относително неефективна. Обикновено в тях участват организации, които не са припознати от останалия „трети сектор“ като представляващи интересите на сектора. По отношение на консултативните органи на местно ниво – регламентацията им е по-ясна и подробна, но практиката показва, че в много редки случаи тяхната работа е ефективна (да бъдат полезни с капацитета си на местната власт или да служат като независим обществен регулатор за социалните услуги на местно ниво). Често те не са действително представителни по отношение на гражданското общество в конкретната община (обикновено в тях се включват на формален принцип организации, които не са припознати от останалите организации и местни доставчици като представители на местната общност).
С оглед направения по-горе анализ на съществуващата правна рамка и практика по прилагането й, в настоящия документ са изведени основните мерки, които е необходимо да бъдат имплементирани в регламентацията на социалните услуги, техните доставчици и механизъм на финансиране и контрол, за да може да се осигурят необходимите предпоставки за предлагането на качествени социални услуги в България.

ПРЕДЛАГАНИ МЕРКИ

Социалните услуги да се предоставят въз основа на реална оценка на потребностите

Адекватната оценка на потребностите е процес, който има няколко аспекта:

• Оценка на потребностите на национално ниво и определяне на целевите групи, към които са насочени. Този аспект е изключително важен, защото дава възможност да се определят отделните целеви групи на потребителите и да се разработи национална система от услуги, които имат за цел да предоставят необходимата подкрепа възможно най-рано и с най-малка степен на интервенция, като по този начин се предотврати последващата по-скъпа и много по-интензивна грижа. Този подход и оценка дават възможност да се предвиди разкриването на превантивни услуги, насочени към целеви групи, които към момента не се нуждаят интензивно от предоставяне на социални услуги, като непредлагането на услуги би довело до задълбочаване на проблемите в бъдеще.

• Оценка на потребностите на местно ниво. Основна роля в процеса на оценка на потребностите имат местните власти. Местните власти следва периодично да извършват оценка на съществуващите потребности от социални услуги на територията на общината и да преценяват доколко съществуващите социални услуги адекватно отговарят на констатираните потребности. Оценката на потребностите на местно ниво би била по-точна, ако се основава на социологически проучвания за целевите групи. Този извод важи особено за големите градове. Полезно би било тази оценка на потребностите да се извършва и на областно ниво, с оглед възможността да се използват кадри, инфраструктура и допълваща мрежа от здравни, образователни и други услуги в малките общини,  фактори,  които са от значение за осигуряване на качествена грижа.
• Друг много важен аспект на процеса на оценка на потребностите е участието в него на самите потребители и кадрите, ангажирани при предоставянето на услугите. За да бъде възможна индивидуална оценка на потребностите, е необходимо самите потребители на услугите да бъдат активно включени при определяне на техните нужди и избор на услуга, която най-добре би отговорила на тези нужди. Също така при планиране на социалните услуги би следвало да се постави акцент върху ориентирането им към потребителите, а не да се разглеждат основно като дейности за оказване на принципна подкрепа.
  
  Резултатите от оценката на потребностите трябва да бъдат оповестени публично, за да могат доставчиците на социални услуги да планират своята работа и да инвестират ресурс. Също така следва всяка една финансова подкрепа с публични средства на социални услуги да бъде направена в съответствие и в зависимост от реално оценените нужди. По този начин ще се избегне финансиране на социални услуги, зад които не стоят реални потребители.
  

• Целесъобразно ще бъде оценката на потребностите като процес да бъде регламентирана в съответните нормативни актове на национално ниво. Регламентирането й на ниво актове на местната власт не е подходящо, защото ще доведе до съществени разлики между отделните общини и различни практики.

Практиката в европейските страни и Великобритания сочи, че следва да се постави акцент върху превантивната роля на социалните услуги. Предоставянето на социални услуги би следвало да се е насочено не само към задоволяване на  потребностите на хора, изпаднали вече в неравностойно положение, с комплекс от нужди, но и към развиване на социални услуги, насочени към хора с по-малки нужди, които към момента не попадат в тази категория, за да се предотврати попадането им в групата на „много нуждаещите се“ в бъдеще.

Разработване на система за подпомагане и консултиране на потребителите при избор на социална услуга

Разработването на система за подпомагане и консултиране на потребителите при избор на социална услуга е тясно свързано с процеса на оценка на потребностите.

•  Съществено е създаването и поддържането на информационна система за предлаганите социални услуги на територията на определената община, както и за доставчиците на такива услуги. Тази информационна система би могла да бъде поддържана или от местните власти, или от Регионалните дирекции „Социални подпомагане“. Добър подход би било потребителите на социални услуги да получават подкрепа при избор на услуга от страна на независим експерт.

• За да бъдат потребителите на социални услуги в България реален участник в процеса на планиране, осъществяване и оценяване на качеството на услугите, е необходимо в ППЗСП да се предвиди изрично механизъм за реализиране на това участие.

Пример от практиката във Великобритания 

Местната власт в окръг Девон, Великобритания съдейства на потребителите на социални услуги за адекватна оценка на техните потребности. Регламентиран е процес на индивидуална оценка на потребностите на лица от отделни целеви групи по инициатива на Националната служба за социални услуги за възрастни към Министерството на здравеопазването.

Процесът на индивидуална оценка на потребностите на конкретен потребител включва събиране на информация за неговите нужди, за техния ефект върху ежедневието му и качеството на живот. Оценката включва не само изследване на потребностите на индивида, но и на неговите силни и слаби страни.  В процеса на оценка на потребностите участват здравни, социални работници и организации, чиято цел е да гарантират, че потребителят ще получи най-адекватната грижа в подходящото време. Информация за процеса на оценка на потребностите, участниците в процеса и очакваните резултати се намира на официалния сайт на местната власт.

Практиката във Великобритания показва, че съществен елемент от оценката на качеството на социалните услуги е наличието на обратна връзка от потребителите. По идея на доставчици на социални услуги за хора с интелектуални затруднения във Великобритания е утвърдена практиката да се оценява ефектът на услугата върху качеството на живот на потребителя със съдействието на така наречените „experts by expertise“. Самите експерти са хора, ползващи съответните социални услуги. Опитът показва, че потребителите на услуги (особено лица с интелектуални затруднения) се притесняват ясно да изразят становището си за качеството на услугите пред контролиращите органи. За да бъде този процес улеснен и опосредстван при събиране на информация от потребителите за ефекта на услугата, заедно с представител на контролиращия орган присъства и „expert by expertise“, който помага на потребителя да обективира своето мнение.

Адекватна и гъвкава регламентация на стандартите за качество
на социалните услуги в общността
За да се гарантира стандарт на качество на отделните услуги, е необходимо да се разработят адекватни и гъвкави стандарти за отделните социални услуги и измерими индикатори за начина, по който тези услуги се отразяват върху качеството на живот на потребителите.
При стандартизирането на социалните услуги в Българя следва да се направи разлика между стандарт за качество и критерий за качество. Препоръчително да се разработят така, че да включват максимално ясно измерими индикатори за начина, по който отделните услуги се отразяват на качеството на живот на потребителите, за възможността на потребителите ефективно да упражняват правата си в процеса на предоставяне на една социална услуга, както и до каква степен услугата помага на потребителите да водят независим живот и да се интегрират в общността.

• В Закона за социално подпомагане следва да се предвиди изрично, че стандартизирането на отделните видове социални услуги за възрастни ще се регламентира в наредба или отделни наредби, кореспондиращи на отделните видове социални услуги5. Допълнително могат да бъдат разработени методики, по-скоро с детайлизиращо по отношение на индикаторите съдържание. Тези методики следва да бъдат разработени за всяка една услуга, независимо дали се финансира от републиканския или от местния бюджет.

• Важно е при разработването на тези измерими индикатори да се оцени какъв ресурс реално се инвестира „на входа“ на услугата (финансов и човешки) и какво качество обезпечава този ресурс „на изхода“ на услугата с оглед влиянието му върху живота и независимостта на потребителя. Осъществяването на тази мярка предполага промени в действащото социално законодателство.

Пример от практиката във Великобритания

Във Великобритания всички социални услуги се предоставят при наличие на минимални стандарти за качество, валидни за конкретния вид социална услуга. Отделните стандарти за качество са разработени от Министерството на здравето и контролът за спазването им се осъществява от Комисията за контрол на социалните услуги. Така утвърдените стандарти за качество са задължителни за всички доставчици – общини и частноправни субекти, които подлежат на регистрация в Комисия за контрол на социалните услуги. Целта на националните минимални стандарти за качество на отделните видове социални услуги във Великобритания е да дадат възможност на контролиращия орган да прецени:

• съответствие на услугата на формулираните цели и предварително оценените нужди на потребителя;

• до каква степен услугата способства индивида да води нормален живот в общността, независимо от съществуващия дефицит;

• до каква степен доставчикът работи непрекъснато за повишаване на качеството на услугата, което да има отражение върху повишаване на качеството на живот на отделния потребител;

• персоналът ангажиран при предоставяне на услугата разполага ли с необходимите умения и квалификация и спазва ли установените правила от съответния кодекс на добри практики.

Регламентиране на добри контролни механизми за оценяване на качеството на социалните услуги и наличие на ефективен контролен орган.Обвързване на предоставянето на публични финансови средства с постигане на определено качество на услугата
Необходимо е в законодателството да се предвидят ефективни санкции за неизпълнение на стандартите за качество на социалните услуги, които да обхващат всички видове социални услуги и да се отнасят за всички доставчици – общини, нестопански организации, представители на бизнеса.

• В този смисъл удачно би било общините, в случаите когато предоставят услуги, да са длъжни да регистрират услугите си (в регистъра на АСП или да получават лиценз от ДАЗД за услугите си за деца), като по този начин се гарантира по-голяма публичност на информацията за тяхната дейност и възможност за ефективни санкции. Следва да се предвиди и изрично възможност за закриване на услуги местна дейност, ако те не отговарят на общо предвидените критерии за качество;

• Препоръчително е предоставянето на определен публичен финансов ресурс за извършване на социални услуги да се постави в зависимост от постигане на определено качество на услугата, съобразно разработените индикатори;

• Контролните органи следва да разполагат с добре подготвени и достатъчно на брой кадри, които да извършват инспекциите и да изготвят подробни и конкретни доклади в резултат на извършените проверки;

• Задължително следва да се отдели специален финансов ресурс, който да гарантира всеобхватността и постоянността на контролната дейност и нейната обезпеченост с добре подготвен и мотивиран човешки ресурс;

• Във връзка с регламентацията на контролните органи следва да се разширят контролните им правомощия в посока да могат да налагат повече ефективни санкции (включително и да закриват социални услуги местна дейност или да искат прекратяване на финансиране, ако е от външен донор);

• Ясно да се разграничат контролните правомощия и функции на АСП и ДАЗД и техните структури;

• Препоръчително е да се усъвършенства законодателството, регламентиращо системата на обществен контрол. Следва да се променят критериите, по които се включват представители на местната общност в съветите по социално подпомагане към общинските съвети, за да бъдат те реално работещи органи, а не формално съществуващи;

• Да се регламентират гъвкави механизми за участие на потребителите в процеса на контрола;

• При констатирано несъответствие с установените критерии и стандарти е редно актът за административно нарушение и съответно наказателното постановление да засягат не само ръководителя на услугата, но и кмета на общината, който управлява услугите, в хипотезата, когато общината действа като директен доставчик.

Делегиране на дейности и привличане на партньори
Местните власти имат основна стратегическа и ръководна роля при планирането на социалните услуги и оценка на потребностите. Те трябва да са запознати с различните групи сред местното население и да имат отговорността да осигурят за тези различни групи получаването на социалните услуги, от които се нуждаят. Тази своя задача обаче местните власти не могат да реализират успешно без делегиране на дейности и привличане на партньори. Въвличането в този процес на всички актьори (представители на държавната администрация, нестопански организации, доставчици на социални услуги, бизнеса, както и нестопански организации на потребители на социални услуги и самите граждани) подпомага осигуряването на баланса между разкриването на превантивни социални услуги, на социални услуги в общността с по-малък интензитет и на социални услуги с висок интензитет, предназначени да задоволят потребностите на хора с комплексни нужди. В тази връзка механизмите за стимулиране на партньорството и сътрудничество между отделните играчи се оказват от съществено значение за функционирането на успешна система от качествени социални услуги.

• В България местните власти се нуждаят от стимули (включително в рамките на различни финансиращи програми), за да работят в партньорство с нестопанския сектор и другите актьори, действащи в социалната сфера;

• Би било добре законодателно да се разпише възможността за публично-частното партньорство при планирането, изграждането и управлението на социалните услуги;

• Във връзка с целесъобразното разходване на средствата от държавния бюджет се препоръчва да се извърши промяна в Допълнителните разпоредби на Закона за държавния бюджет, като се регламентира възможността прехвърлянето на преходния остатък от издръжката на една услуга за следваща година да се използва само за социални услуги (към момента общините имат възможност да използват останалите средства от издръжката на социална услуга за други цели – напр. инфраструктурни обекти в общината или др.).

В ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Предлаганите в настоящия документ мерки са насочени както към промяна на правната рамка на предоставянето на социални услуги в България, така и към постигането на трайна промяна в „нагласите“ на потребители, доставчици, възложители и контролиращи. Предлаганите мерки не разписват подробна и детайлна уредба на видовете стандарти за качество на услугите, но със сигурност представляват „пред“ условия за въвеждането на една добра и ефективна регламентация на качеството на социалните услуги и осъществяване на контрола върху тях.