Време за четене: 2 минути

Закон за прозрачност при представителство на интереси – разшифрован

Какво предвижда новият закон, какви се очаква от гражданските организации и какви са задълженията за публичните органи, които могат да подпомогнат застъпничеството

На 19 март 2026 г. Парламентът прие Закон за прозрачност при представителство на интереси (Законът),  с който се уреждат условията и реда за осъществяване на представителство на интереси пред органите на публичната власт.1 Така България стана 17-та държава членка на ЕС, която предприе мерки за регулиране на лобистката дейност.2

Новият Закон въвежда нови административни задължения свързани с вписване в Регистър за прозрачност, които могат да засегнат някои граждански организации и активисти.3 Същевременно Законът предвижда и редица задължения за публичните органи за осигуряване на прозрачност и предоставяне на публична информация за начина, по който се вземат решенията в държавата ни. Вижте отговорите на основни въпроси свързани с закона:

Какво е представителство на интереси ?     

За да се счита дадена комуникация за „представителство на интереси“ трябва да са налице няколко обстоятелства едновременно:

  1. писмена или устна комуникация (не се ограничава формата и обхваща например писма, становища, лични срещи и др.)
  2. трябва да е с някои от посочените в закона адресати на комуникацията (представителството на интереси) – народното събрание, народните представители, министри и много други;4
  • трябва тази комуникация да има конкретна цел – оказване на влияние;
  • и това влияние да е насочено към приемане, изменение, допълнение или отмяна на съдържанието на конкретен акт, посочен в закона (закони, общи административни актове, стратегии и др.5)
  • представителството да е в полза на обществени, групови или частни интереси.

Ако всички тези обстоятелства са налице, сме в хипотеза на „представителство на интереси.“

Кой може да е представител на интереси?

Може да са физически, юридически лица (тук влизат както юридически лица с нестопанска цел (сдружения, фондации и народни читалища), така и търговски дружества, кооперации, клонове на юридически лица) и неформални групи.

Кой не се счита за представител на интереси ?

Изрично Законът посочва, че не се считат за представители на интереси:

1. лица, заемащи публична длъжност, при осъществяване на правомощията им;

2. публични органи, когато осъществяват своите правомощия по закон;

3. физическо лице, действащо в личното си качество и в личен интерес, с изключение на случаите, когато интересът му съвпада с интерес на юридическо лице, в което физическото лице участва или има управленски функции.

Кой не може да е представител на интереси ?

Ограничение да не могат да бъдат представители на интереси съгласно Закона се налага за:

1. посочените в закона адресати на представителство на интереси за времето, докато изпълняват съответната длъжност, както и до една година от прекратяване на пълномощията (този период се нарича „охлаждащ период“ и понякога се нарича „забрана за въртящи се врати/revolving doors6), на служебното или на трудовото им правоотношение във връзка с изпълняваната от тях дейност;

2. служителите в администрациите на посочените в закона адресати на представителство на интереси за времето, докато изпълняват съответната длъжност, освен в случаите, когато представляват регистрирани организации на работници или служители пред съответната администрация.8

Задължения на представителите на интереси

Общи задължения

1.       Какво следва да се включва в една становище и редът, по който се изпраща

Във връзка с изпращане на становища до институции, Законът формализира изисквания, които на практика са изпълнявани до момента от почти всички подаващи становища, а именно:

1. Представителите на интереси се идентифицират и посочват интереса, който защитават. Анонимни становища не се разглеждат.

2. Становище, представено от организация, се подписва от неин представител.

3. Становищата и препоръките трябва да бъдат мотивирани, да се основават на факти и по възможност да бъдат документално подкрепени.

4. За да бъдат разгледани становища и препоръки, те не трябва да съдържат клеветнически, обидни9 или нецензурни изказвания.

2.       Участие в работни групи

Въвежда се и ново задължение участници в работни групи, консултативни съвети и изслушвания организирани от Парламента или от органи на изпълнителната власт на централно или местно ниво да декларират какви интереси представляват и да посочат свързаност, включително за годината, предхождаща участието, с лица, които имат интерес от разглеждания въпрос. Наличието на свързаност, както и представляваните интереси не са основание за отвод или самоотвод на член на работна група.

За „свързани лица“10 се считат:

1. съпрузите, роднините по права линия – без ограничения, по съребрена линия – до четвърта степен включително, и роднините по сватовство – до трета степен включително;

2. работодател и работник;

3. лицата, едното от които участва в управлението на дружеството на другото;

4. съдружниците;

5. дружество и лице, което притежава повече от 5 на сто от дяловете и акциите, издадени с право на глас в дружеството;

6. лицата, чиято дейност се контролира пряко или косвено от трето лице;

7. лицата, които съвместно контролират пряко или косвено трето лице;

8. лицата, едното от които е търговски представител на другото;

9. лицата, едното от които е направило дарение в полза на другото.

10. лицата, които участват пряко или косвено в управлението, контрола или капитала на друго лице или лица, поради което между тях могат да се уговарят условия, различни от обичайните.

3.       Публичност на информацията, която засяга представителството на интереси

Гражданските организации в обществена полза (както и за останалите юридически лица, които по закон следва да обявяват годишни доклади за дейността в Търговския регистър и регистъра на юридическите лица с нестопанска цел) Законът изрично посочва, че следва да включват годишните си доклади за дейността (ГДД) сумата, изразходвана за представителство на интереси. Това по същество не е ново задължения за организациите в обществена полза, защото съгласно Закона за юридическите лица с нестопанска цел ГДД трябва да съдържа информация за съществените дейности, изразходваните за тях средства, връзката им с целите и програмите на организацията и постигнатите резултати.11 Организациите в частна полза (както и всички други юридически лица, които не са задължени по закона да подават ГДД, но са вписани в регистрите към Агенция по вписванията) обаче ще трябва да  подават нова отделна декларация, която се обявява в търговския регистър и регистъра на юридическите лица с нестопанска цел в сроковете, предвидени за подаване на докладите за дейността.

Регистърът трябва да е изграден и да функционира до девет месеца след влизане на Закона в сила (т.е. до края на декември 2026 г.).

Кой и кога следва да се регистрира в Регистър за прозрачност

Регистър за прозрачност се създава към Сметната палата. Регистърът трябва да е изграден и да функционира до девет месеца след влизане на Закона в сила (т.е. до края на декември 2026 г.) .В него ще се вписват не всички представители на интереси, а само тези, които:

  • осъществяват представителство на интереси „редовно по занятие“

„Редовно по занятие“ се счита представителство на интереси, което включва поне 9 контакта проведени от едно физическо лице или от различни лица за едно юридическо лице, за период от три месеца. Адресирането на изявление до повече от едно лице се смята за един контакт (например становище адресирано до няколко държавни органа се счита за един контакт или провеждане на конференция с повече от един представители на публичната власт – също за един контакт)

  • осъществяват представителството по „търговски начин за трети лица“

Под „търговски начин“ се счита дейност по представителството на интереси с обем изискващ специална организация, както и ангажиране на допълнителни материални и човешки ресурси за осъществяването й.

  • осъществяват го по възлагане срещу възнаграждение

За да е изпълнено това условие следва представителство  на интереси да се осъществява в изпълнение на възмезден договор (проектното финансиране е безвъзмездно). В общия случай ще става дума за договор за пръчка.12

Кой е изключен от задължението да се впише в Регистъра за прозрачност ?

Законът предвижда изключение от задължение за вписване на Регистъра за прозрачност за всички граждани и организации за следните контакти:

  • участие в работни групи и консултативни съвети, създадени от държавни органи, както и в изслушвания, организирани от Народното събрание или от орган на изпълнителната власт или на местното самоуправление;
  • участие в консултативни или представителни органи, създадени с нормативен акт, уреждащ критериите за участие – за участието си в дейността на тези органи;
  • участие по документирана покана от адресат на представител на интереси предоставят информация или експертно мнение;
  • упражняване на правото на събрания, митинги и манифестации по смисъла на Закона за събранията, митингите и манифестациите;
  • дейности по Закона за пряко участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление (референдум – национален и местен; гражданска инициатива; европейска гражданска инициатива по смисъла на Регламент (ЕС) 2019/78813)

Предвижда се и изключение от задължение за вписване на регистъра за определени лица, но не по принцип, а само при контакти свързани с посочена в Закона дейност. Изключението от задължението за вписване в Регистъра за прозрачност не означава, че тези лица не се считат за представители на интереси и следователно за тях важат общите задължения за представителите на интереси.

За кои лица и при кои дейности не възниква задължение за вписване в Регистъра за прозрачност
Изключена категория лицаПри изпълнение на:
лицата, упражняващи адвокатска професия1. устни и писмени консултации и становища по въпроси на правото; 2. изготвяне на всякакви книжа – молби, тъжби, заявления, жалби и други, свързани с възложената от клиента работа; 3. представителство на доверителите и подзащитните и защита на правата и законните им интереси пред органите на съдебната власт, административните органи и служби, както и пред физически и юридически лица. (съгласно чл. 24 от Закона за адвокатурата)
представителните органи на съсловни организации, създадени със закон (например Български лекарски съюз, Камарата на инженерите по геодезия и други изрично посочени в специални закони)14При представителство в защита на интересите на членовете си или упражняват правомощията си, предвидени в закон
политическите партиидейности в рамките на възложените им от Конституцията15 и законите функции;  
регистрираните сдружения на работници и служители16дейност в защита на техните интереси в областта на труда и социалното осигуряване  
регистрираните работодателски организации17дейност в защита на стопанските интереси на членовете си;  
представителите на средствата за масова информацияосъществяване на тяхната дейност по събиране, разпространение или анализ на информация и новини
представителите на регистрирани религиозни общности и институцииосъществяващи дейност, свързана с упражняване на правото на вероизповедание18;
организациите, субсидирани от държавния или общинския бюджетсамо при контакти с адресати на представителство на интереси, свързани с определянето, изменението или получаването на субсидия от бюджета; (например доставчици на социални услуги във връзка с делегиране на социални услуги)  

Единственото общо изключение е предвидено за дипломатическите и консулските представители на чужди държави, чуждестранните публични органи, публичните международни организации, както и служителите на дипломатическите и консулските представителства.

Вписване в Регистъра за прозрачност

Вписването в Регистъра ще става само по електронен път – с електронен подпис лично от представителя на интереси, ако е физическо лице, или от представляващия юридическото лице.19 Самото вписване ще става без процес на одобрение на администрацията на Сметната палата, но е предвидено, че в последствие „нередовни вписвания“ ще се заличават служебно. На вписване подлежат:

  • Идентификационни данни (ЕГН/ЛНЧ, които не са публично достъпни за физически лица, ЕИК за юридически, имена/наименование и имена на представителите на юридически лица)
  • Данни за контакт
  • Сфера на дейност/област на интерес (не е ясно дали ще се предвиди каталог сфери/дейности или ще се вписват в свободен текст)
  • Проект на акт, по който се осъществява представителство на интереси;
  • Брой лица, ангажирани за осъществяване на представителство на интереси (за еднолични търговци и юридически лица)

При вписването се подават и:

  • Декларация дали представителството се извършва срещу заплащане (т.е. не би следвало да се изисква информация за конкретна сума)
  • Декларация, че заявената информация е достоверна (по образец, който ще е приложение към наредбата за приложение на Закона, която следва да се приеме от Министъра на правосъдието до юни 2026 г.)

В случай, че представителството на интереси се осъществява срещу заплащане, към Регистъра се подават и идентификационни данни за поръчителя на дейността по представителство.

Вписването следва да се осъществи в едномесечен срок от настъпване на задължението за това (например в едномесечен срок от сключване на договор за поръчка), а настъпили промени в обстоятелствата подлежащи на вписване следва да се направят в едноседмичен срок.

Права на представителите на интереси вписани в регистъра

За представителите на интереси вписани в Регистъра за прозрачност, Законът предвижда и допълнителни права:

1. да получават информация от адресатите на представителство на интереси за подготвяни проекти на нормативни актове в посочени в Регистъра области на интерес за лицето;

2. да бъдат канени за участие в работни групи за изготвяне на проекти за нормативни актове, срещи и други форуми в областите на интерес;

3. да получават разрешения от държавни или общински органи и институции за достъп до обсъждания по въпроси, свързани с неговите обявени интереси, при условие че това не противоречи на разпоредбите на специалните закони и други нормативни актове, регламентиращи дейността на тези органи и институции.

Тези права ще подпомогнат представителите на интереси, които извършват тази дейност редовно, и ще насърчат и други лица, за които вписването в Регистъра не е задължително да го направят с цел осигуряване на максимална прозрачност. Така формулирани тези права, не означават, че други лица нямат право да участват в работни групи или да получават информация, но без вписване публичните органи няма да имат задължение да ги канят или да им изпращат информация служебно.

Санкции

Законът предвижда административни санкции следните случаи:

  • Липса на регистрация в Регистъра за прозрачност, когато това е задължително;
  • Подадена невярна декларация дали представителството се осъществява срещи;
  • Подадени неверни данни за възложителя на представителството, ако то се осъществява срещу заплащане.

При констатиране на някое от тези нарушения се издава протокол и предписание за отстраняването му. Само ако не се отстрани нарушението в 14-дневен срок от връчване на предписанието, председателят на Сметната палата може да наложи санкция.20

Задължения на публичните органи

1.      Календар на срещите

Законът задължава адресатите на представителство на интереси да подържат публично достъпен календар с проведените срещи с представители на интереси на страницата на съответната институция в интернет, в който се отразява датата на срещата, присъствалите лица, обсъжданата тема. В тези календари ще трябва да се вписват срещи с всички, които се считат по този Закон за представители на интереси, а не само с тези, които са вписани в Регистъра за прозрачност.21 Условията и редът за поддържане на календарите, включително изискванията относно формата на данните, ще бъдат определени с Наредбата за приложение на закона (съгласно заложените срокове тези календари следва да са налични до края на 2026 г.).

2.      Етични правила

До септември 2026 г. адресатите на представителство трябва да приемат етични правила за комуникацията си с представители на интереси. Законът обаче не предвижда какво следва да е съдържанието на тези правила.

3.      Информация за процеса по приемане на един акт

Законът въвежда и т. нар. „законодателен отпечатък“ , който изисква по-подробна информация за процеса, която да придружава нормативните и други актове във връзка, с които може да се осъществява представителство на интереси и включва:

  • обобщена информация – справка, за развитието на изготвените проекти и депозираните становища по тях, заедно с обосновка за неприетите предложения
  • информация за декларираните данни от лицето, от което изхожда становището, дали то действа от свое име, или защитава определена позиция от името на друго лице или група лица, и датата, на която е постъпило становището

Наред с това Законът въвежда задължението публичните органи да „разгледат внимателно и безпристрастно и да обсъдят всички направени предложения по разглежданите проекти,“ а проектите на актовете заедно с всички относими към тях документи и обстоятелства да се публикуват в машинно четим отворен формат.

Заключение

Законът за прозрачност при представителство на интереси е типичен закон за прозрачност. За разлика от репресивните закони „за регистрация на чуждестранни агенти,“ този Закон:

  • Не въвежда разрешителен решим режим за гражданско участие;
  • Не предвижда самоцелни обезкуражаващи санкции, а само такива в ограничени случаи свързани със задължения за регистрация в Регистъра за прозрачност и то само след като задълженото лице не е изпълнило предписание за отстраняване на нарушението;
  • Не въвежда етикиране, т.е. не се изисква представителите на интереси да правят нарочно отбелязване, че са такива в кореспонденцията си, на сайта си и др.
  • Не предвижда ограничения или забрани за дейност на вписаните в Регистъра за прозрачност, а напротив – предвижда допълнителни права за тях.

Същевременно задълженията за публичните органи могат да допринесат за по-ефективно гражданско участие и застъпничество.

Въпреки това регистърът може да се окаже допълнителна административна тежест за граждани и организации за сметка на други лица, които могат да избегнат вписване във връзка с формулираните изключения. Затова е важно да се следи внимателно приложението на Закона и предстоящия процес по изготвяне и приемане на наредба за приложението му.

Бележки

1  Вижте подробности за процеса по приемане на Закона – https://bcnl.org/kakvo-e-predstavitelstvo-na-interesi-i-kak-sthe-bade-regulirano-v-balgariya

2  Данни към февруари 2024 г. – https://transparency.eu/briefing-lobby-transparency-in-the-eu/

През 2025 Чехия също приема Закон за регулиране на лобирането – https://msp.gov.cz/web/msp/aktuality-regulace-lobbovani/-/clanek/aktuality-regulace-lobbovani

3  Вижте сравнително правен анализ – ГРАЖДАНСКИТЕ ОРГАНИЗАЦИИ И РЕГУЛАЦИЯТА НА ЛОБИСТКАТА ДЕЙНОСТ: сравнително-правно изследване – https://bcnl.org/analyses/grazhdanskite-organziaczii-i-regulacziyata-na-lobistkata-dejnost-sravnitelno-pravno-izsledvane

4  1. Народното събрание, народните представители, експертите и съветниците към парламентарните комисии и парламентарните групи;

2. президента и вицепрезидента на Република България, техните съветници и секретари;

3. Министерския съвет, министър-председателя, заместник министър- председателите, министрите, заместник-министрите и членовете на политическите кабинети , включително съветниците и експертите към тях;

4. областните управители;

5. кметовете, председателите на общински съвети и общинските съветници;

6. ръководителите и членовете на други публични институции, които имат правомощия да приемат или издават нормативни и общи административни актове в определени области.

5  1. нормативни актове – закони и кодекси приемани от Народното събрание; правилници, наредби или инструкции приемани от Министерски съвет; наредби издавани от общинските съвети (виж Закона за нормативните актове);

2. общи административни актове – Общите административни актове се издават по реда на раздел втори на глава пета на Административния процесуален кодекс (АПК). Съгласно Чл. 65 на АПК общи са административните актове с еднократно правно действие, с които се създават права или задължения или непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси на неопределен брой лица, както и отказите да се издадат такива актове.;

3. национални стратегически и програмни документи;

4. позиции на Република България по отношение на правнообвързващи и стратегически актове на Европейския съюз или на международни организации, в които Република България участва;

5. укази за обнародване или връщане за ново обсъждане на закони

6  Виж например Rules on ‘revolving doors’ in the EU – European Parliament, https://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document/EPRS_IDA(2024)762290

8  Законът не предвижда санкция за нарушителите на забраната за представителство в период от една година след на

9  Обида и клевета спред Наказателния кодекс (НК) означават:

Чл. 146. (1) (Изм. – ДВ, бр. 28 от 1982 г., в сила от 01.07.1982 г., изм. – ДВ, бр. 10 от 1993 г., изм. – ДВ, бр. 21 от 2000 г., изм. – ДВ, бр. 61 от 2025 г., в сила от 29.07.2025 г.) Който каже или извърши нещо унизително за честта или достойнството на другиго в негово присъствие, се наказва за обида с глоба от петстотин до три хиляди лева.

Чл. 147. (1) (Изм. – ДВ, бр. 28 от 1982 г., в сила от 01.07.1982 г., изм. – ДВ, бр. 10 от 1993 г., изм. – ДВ, бр. 21 от 2000 г., изм. – ДВ, бр. 61 от 2025 г., в сила от 29.07.2025 г.) Който разгласи позорно обстоятелство за другиго или му припише престъпление, се наказва за клевета с глоба от хиляда до седем хиляди лева и с обществено порицание.

10  Съгласно  § 1, т. 3 от Закона във връзка § 1. (Нов – ДВ, бр. 63 от 1994 г.) на Търговския закон

11  Чл. 40. ЗЮЛНЦ (1) Юридическото лице с нестопанска цел за осъществяване на общественополезна дейност е длъжно да води книги за протоколите от заседанията на колективните си органи. Ръководещият заседанието на колективния орган и лицето, изготвило протокола, удостоверяват и отговарят за верността на съдържанието му.

(2) Юридическото лице с нестопанска цел за осъществяване на общественополезна дейност изготвя доклад за дейността си веднъж годишно, който трябва да съдържа данни относно:

1. съществените дейности, изразходваните за тях средства, връзката им с целите и програмите на организацията и постигнатите резултати;

2. размера на безвъзмездно полученото имущество и приходите от другите дейности за набиране на средства;

3. (новa – ДВ, бр. 79 от 2006 г.) вида, размера, стойността и целите на получените и предоставени дарения, както и данни за дарителите;

4. (предишна т. 3 – ДВ, бр. 79 от 2006 г.) финансовия резултат.

12  За договор за поръчка виж глава десет на Закона за задълженията и договорите (ЗЗД). Съгласно чл. 280 ЗЗД  с договор за поръчка довереникът се задължава да извърши за сметка на доверителя възложените му от последния действия.

13  Чл. 45. (1) Националната гражданска инициатива се организира по решение на събрание на не по-малко от 50 граждани с избирателни права.

(2) Събранието:

1. одобрява предложението до Народното събрание или до орган на централната изпълнителна власт, за което да се събират подписи на граждани;

2. избира инициативен комитет от участващите в събранието лица, който се състои от трима до 7 членове, включително председател;

3. одобрява бланката за събиране на подписите;

4. определя срока и реда за събиране на подписите; местата за събиране на подписите се определят след съгласуване със съответния кмет.

(3) За събранието на гражданите по ал. 2 се съставя протокол, към който се прилага списък с имената, постоянните адреси, ЕГН и подписите на участвалите в събранието граждани.

14  Висш адвокатски съвет и адвокатски колегии; Камара на нотариусите; Камара на ЧСИ; Български лекарски съюз; Български зъболекарски съюз; Българската асоциация на професионалистите по здравни грижи; Българският съюз на лекарските асистенти и фелдшерите (БСЛАФ); Българската асоциация на зъботехниците (БАЗ); Българската асоциация на помощник-фармацевтите (БАПФ); Камарата на архитектите; Камарата на инженерите в инвестиционното проектиране; Камара на строителите; Камарата на инженерите по геодезия; Камарата на независимите оценители; Институтът на дипломираните експерт-счетоводители; Българския ветеринарен съюз

15  Чл. 11. КРБ (1) Политическият живот в Република България се основава върху принципа на политическия плурализъм.

(2) Нито една политическа партия или идеология не може да се обявява или утвърждава за държавна.

(3) Партиите съдействат за формиране и изразяване на политическата воля на гражданите. Редът за образуване и прекратяване на политически партии, както и условията за тяхната дейност се уреждат със закон.

16  Още наричани синдикати. Синдикатите се учредяват по реда на глава трета на Кодекса на труда

17  Работодателските организации се учредяват по реда на глава трета на Кодекса на труда

18  Съгласно Закона за вероизповеданията – Чл. 2. (1) Правото на вероизповедание е основно, абсолютно, субективно, лично и ненакърнимо.

(2) Правото на вероизповедание включва правото на всеки свободно да формира религиозните си убеждения, както и да избира, променя и изповядва – съответно практикува – свободно своето вероизповедание, индивидуално или колективно, публично или частно, чрез богослужение, обучение, обреди и ритуали.

19  вписването може да бъде извършено от упълномощено лице с изрично писмено пълномощно или по реда на чл. 24 от Закона за електронното управление

20  Чл. 22. (1) Физическо лице, което извършва дейност по чл. 13, ал. 1, без да е вписано в Регистъра в законоустановения срок, се наказва с глоба в размер от 1000 до 2500 евро, а на юридическо лице се налага имуществена санкция в размер от 2500 до 7500 евро.

21  Систематично тълкуване с оглед чл. 8, ал. 5 и чл. 13, ал. 3 във връзка с чл. 4 от Закона. Законът предвижда служебно да се подават данни към Регистъра за прозрачност за срещи с вписаните в него лица

Рубриката „Правен смисъл” се реализира в рамките на проект „По-силни заедно: ангажиране на други сектори в инициативи на граждански организации (2026–2028)“