ПРАВEН СТАТУС НА СТРУКТУРИТЕ НА ГРАЖДАНСКОТО ОБЩЕСТВО: МОДЕЛИ В БЪЛГАРСКОТО ЗАКОНОДАТЕЛСТВО
Материалът е изготвен от доц. д.ю.н. Красен Стойчев и е част от поредицата "Гражданското общество: светофар на управляващите".
Гражданското общество, наред с правовата държава, са два градивни елемента и основни отличителни черти на демократичното общество. Като понятие то се противопоставя най-вече на държавната власт в политическия смисъл на думата, без обаче да отчита ролята й на поддръжник на правовия ред, както и на нейните функции и суверенитет. Гражданското общество може да бъде определено най-общо като автономна мрежа от структури, общото между които е, че те имат идеална (нестопанска) цел, например сдружения, фондации, синдикати, религиозни общности, инициативни комитети, университети, групи за въздействие и т.н. Тъй като то се създава и функционира със задачата да се включва в процеса на вземане на решения как да се управлява държавата и въобще в цялостния обществено-политическия живот, това предпоставя и нуждата от правното регулиране на статуса на структурите, които го изграждат и оттук на взаимоотношенията му с политическата власт. Законът се намесва за да уреди правното положение или погледнато в по-общ план институционализацията на мрежата от структури на гражданското общество и така да осигури възможността те активно да участват в демократичния процес на държавното управление и самоуправлението на местната власт и особено в защитата на човешките права и свободи, да бъдат коректив или източник на алтернативни по отношение на политическата власт идеи. Вярно е, че правната регламентация обикновено се свързва с някакви изисквания и ограничения с оглед гарантирането на интересите на обществото, но в същото време, специално що се отнася до правната регламентация и дейността на структурите на гражданското общество, тя има важно значение защото закрепва ролята му на самостоятелен, независим и незаобиколим фактор при формирането и провеждането на политики във връзка с управлението на държавата. Подобна регламентация е особено важна в контекста на съвременното разбиране за правовата държава, защото не само отговаря на основната ценност да се съобразяваме с правния ред, а защото регулацията се основава на една обективно необходима мяра каквато е свободното развие на гражданското общество (чл.4, ал.2 от Конституцията). Най-сетне правното регулиране позволява в определена степен да се консолидира „обща воля“ или обща платформа на съставляващите го структури и на тази база осигурява своеобразно „умножаване“ степента на тяхното влияние и натиск.
Тук ще се спра на три законодателни модела относно статуса и дейността на структури на гражданското общество, тяхната логика и параметри. Всеки от тях е съобразен с предмета, целите и задачите, които се преследват с учредяването им, както и с основните права, които се реализират чрез него. Но именно тяхната роля и място в гражданското общество си остава водещия „репер“ при избора на едно или друго решение относно техния правен режим.
1. Моделът на Закона за юридическите лица с нестопанска цел
Този закон урежда учредяването, регистрацията, устройството, дейността и прекратяването на сдруженията и фондациите. В качеството им на основни организации на гражданското общество той им предоставя статуса на юридически лица. Обявява ги с други думи за самостоятелни носители на права и задължения (да бъдат носители на право на собственост върху движими и недвижими вещи, на авторски права, да сключват договори и да отговарят по тях, да бъдат ищци и ответници по процеси и др.). Единствената разлика в сравнение с физическите лица е, че те не могат да бъдат носители на права и задължения, които по естеството си принадлежат единствено на физическите лица (семейни права, лични права и др.). Предоставянето на подобен статус произтича от необходимостта тези структури да могат пълноценно да участват в обществения живот. Сдружението е организация, която се създава в резултат на упражняването на гарантираното от Конституцията право на гражданите да се сдружават (чл.44, ал.1). Става дума за основно право на гражданите и за да го осигури, Конституцията изисква приемането на закон, в който да уреди тяхното създаване, прекратяване, както и взаимоотношенията им с държавата (чл.44, ал.3). Фондациите от своя страна се основават на упражняването на друго основно право, а именно правото на собственост и по-специално възможността за свободно разпореждане със собственото имущество (чл.17, ал.1 от Конституцията). Макар и така да се реализира едно имуществено право, целта им, също както и на сдруженията е идеална (нестопанска).
Чрез признаването на статуса на юридическо лице на сдруженията и фондациите, законът постига и друг ефект. Той ги въздига като самостоятелни субекти на гражданското право и по този начин независими от физическите лица, който ги учредяват, членуват в тях, насочват или осъществяват дейността им. В резултат законът гарантира възможността сдружението или фондацията да съществува и да осъществява дейност без да са бъдат зависими от промените в членския си състав и в органите на управление. Заложена е възможността те да съществуват без ограничение във времето – факт, който е от решаващо значение за устойчиво съществуване и за постигане на дълготрайна цел.
Мястото на сдруженията и фондациите като основна съставна част на гражданското общество остава водещо при определянето на техния правен режим и в друга една насока. Законът изисква те да се самоопределят като организации за осъществяване на дейност в обществена или в частна полза. За да се самоопредели едно сдружение или фондация като юридическо лице за осъществяване на дейност в обществена полза законът изисква неговата дейност да бъде свързана с развитието и утвърждаването на гражданското общество, гражданското участие и доброто управление; с развитието и утвърждаването на духовните дейност, здравеопазването, образованието, науката, културата, техниката, технологиите или физическата култура; с подкрепа за деца, за хора с увреждания и за лица и общности в риск от социално изключване; защитата на човешките права или на околната среда. Това изброяване има характер на указание, което да позволи сдружението или фондацията да се регистрира в Агенцията по вписванията, за да може да осъществява дейност в обществена полза. Но трябва да се посочи, че все пак става въпрос за избор и затова няма пречка сдружение или фондация, което осъществява някой от изброените дейности, да предпочете да се самоопредели, че осъществява дейност в частна полза. Оттук и по-важния извод, че това самоопределяне не променя само по себе си принадлежността на сдружението или фондацията като съставни части на гражданското общество. Идеята на закона, която стои зад него е единствено да предостави на самоопределилите се да извършват дейност в обществена полза допълнителен набор от права и задължения, да предостави повече възможности, но и да настоява за повече контрол върху дейността им. Важна характеристика на този правен статус , че веднъж направеният избор в полза на самоопределяне сдружението или фондацията да осъществява дейност в обществена полза не може да се оттегли.
Обстоятелството, че сдруженията и фондациите са нещо без което гражданското общество не може да съществува, слага своя отпечатък с оглед техния правен статус и върху начина на тяхното учредяване и регистрация. У нас именно Конституцията, която признава правото на свободно сдружаване и правото на свободно разпореждане със собственото имущество, се е произнесла относно целесъобразността от създаване на сдружение или фондация. По този начин тя е предрешила системата, по който те могат да се учредяват – това не зависи от разрешение или разпореждане, което да преценява нуждата от тях. Сдруженията и фондациите се учредяват свободно, като единственото условие за тяхната регистрация да се спазят предварително установените в закона условия. Щом те са спазени съответната организация ще бъде вписана в регистъра на юридическата лица с нестопанска цел, който води Агенцията по вписванията.
2. Моделът на Закона за прякото участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление
Според Закона за прякото участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление инициативен комитет на граждани с избирателни права може да направи предложение до Народното събрание или общинския съвет за провеждане на национален или местен референдум с изключение на точно определени в закона въпроси. Сред тези, които могат да правят подобно предложение законът включва и инициативен комитет на граждани с избирателни права. Инициативният комитет не е самостоятелен правен субект, макар и той да се вписва в нарочен регистър. Причината за това решение е, че неговото съществуване е ограничено във времето – инициативният комитет се създава винаги ad hoc (за специална цел). В качеството му на изразител на воля на гражданското общество, на определен брой граждани с избирателни права, законът му предоставя определени функции. Най-напред да организира подписка, което означава, че той става изразител на волята на определен брой граждани. Става дума за политическа по смисъла си воля. При това броят на гражданите, които са положили подписката, е от значение при приемането на решение съответно за национален или местен референдум. На следващо място, законът признава на инициативния комитет правото да участва в информационно-разяснителната кампания. Възможно е обаче да се създадат инициативни комитети, чиято цел е да участват единствено в информационно-разяснителната кампания. Те също трябва да се регистрират в съответния регистър. В зависимост от това, дали са в подкрепа на референдума или застъпват алтернативна, по думите на закона, позиция могат да се създават различни инициативни комитети.
Макар и да не го обявява за юридическо лице законът предвижда, че инициативният комитет следва да изгради собствена структура – наличие на определен брой от участници, избор на председател, който да ръководи неговата дейност, означава и дейностите, които да извърши. Председателя е този, който представлява инициативния комитет пред централните и местните органи и пред други правни субекти.
Когато се регистрира инициативният комитет, в подписаното от всички негови членове към заявлението се предоставя и удостоверение за открита банкова сметка на името на председателя на инициативния комитет – решение, което отговаря на статуса му на неперсонифицирана структура. Тази сметка е специфична и може да обслужва единствено съответната кампания. В противовес обаче законодателят посочва като страни по договори именно инициативните комитети, какъвто е случаят например с договорите с доставчици на медийни услуги. Тези договори се публикуват в интернет страницата на доставчика на медийни услуги. Макар и да не е юридическо лице инициативният комитет има право да получи целево, за медийна подкрепа, финансови средства в размер от 40 000 лв. Най-сетне за целите на информационно-разяснителната си кампания инициативният комитет сключва и безвъзмездни договори за ползване на помещения за провеждане на обсъждания и други прояви със съответните общини. И така, въпреки че не е самостоятелен субект инициативният комитет става страна по различни правоотношения – административни, финансови, гражданскоправни. Целта на закона е да осигури, въпреки спецификата в правното му положение, възможността той пълноценно да участва в кампанията свързана с референдума. Причината за подобно решение е нуждата да бъде подкрепено гражданското общество, което чрез подобни инициативни комитети заявява своето присъствие в обществено-политическия живот у нас.
Законът за прякото участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление допуска създаването на инициативен комитет и във връзка с другите форми на пряко участие на гражданите като национална или местна гражданската инициатива, европейската гражданска инициатива и общо събрание на населението. Правният му статус в голямата си част е сходен с този на инициативния комитет за провеждане на референдум. Спецификата на тези форми участие обаче налагат и някои особености. Например средствата за организирането на подписка за провеждане на гражданска инициатива могат да се предоставят както от физически, така и от юридически лица по открита от инициативния комитет специална набирателна сметка.
3. Моделът на Изборния кодекс
Правилата относно инициативните комитети по Закона за прякото участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление до голяма степен следват логиката на уредбата относно инициативните комитети, които се създават съгласно Изборния кодекс. За всеки един от различните видове избори – за народни представители, за президент и вицепрезидент, за членове на Европейския парламент от Република България, за общински съветници, кметове на общини и кметства – могат да се създават инициативни комитети за издигане на независими кандидати (чл.76, ал.4 ИзбК). Особеното е, че всички те се регистрират в различни регистри в зависимост от вида на изборите. Инициативните комитети по Изборния кодекс могат да бъдат създавани само от избиратели, т.е. граждани. Сдруженията и фондациите не могат да бъдат членове на инициативен комитет. Тяхната роля в изборния процес като представители на гражданското общество се ограничава до признаването на качеството им на наблюдатели (чл.101б ИзбК).
Инициативните комитети, чието създаване Изборният кодекс допуска, също не са самостоятелни юридически лица. Затова и законът посочва, че банковите сметки, които те могат да откриват, трябва да са на името на лицето, представляващо инициативния комитет. Но стремежът да се гарантират равни условия за участие в различните видове избори, налага инициативният комитет да осъществява дейност, която е еднотипна с осъществяваната от участващите в изборите юридически лица (политическите партии) дейност – те плащат депозит за участие, получават дарения от физически лица, сключват договори с доставчици на медийни услуги и социологически агенции, определят лица, които да отговарят за приходите, разходите и счетоводната отчетност на инициативния комитет, получават финансови средства до определен размер, да имат застъпници, които да ги подпомагат и да ги представляват пред държавните органи и др. Нещо повече, законът третира инициативните комитети по същия начин, по който третира и политическите партии – юридически лица (например еднакъв е максималният размер на даренията, еднакъв е размерът на депозит, еднакви са забраните за финансиране, едни и същи са условията и цените по договорите за медийни услуги, еднакъв достъп до информация и т.н.). Така че при правната регламентация на статуса на инициативните комитети, които се създават съгласно Изборния кодекс, законът се ръководи от два типа обстоятелства. От една страна той отчита, че инициативните комитети са структура, която се създава еднократно и по повод на точно определен вид конкретен като дата на провеждане избор и в същото време се стреми да осигури равни от юридическа гледна точка условия за дейността и на едните и на другите. В резултат правният им статус започва да наподобява правния статус на политическите партии, но не се приравнява с него, например политическите партии, но не и инициативните комитети могат да оспорват резултатите от изборите. В крайна сметка без да е юридическо лице на инициативния комитет му се признава възможността да участва в различни административни, финансови и гражданскоправни отношения с определени централни държавни и местни органи, както и с отделни граждани и други юридически лица, произтичащи от ролята му на участник, който да прави алтернативни предложения от името на гражданското общество в изборния процес. Трябва да подчертая обаче, че все пак става дума за ограничен и стриктно описан в закона набор и вид отношения – нещо, което също е от значение при избора на решение за техния правен статус.
Очевидно законодателят използва различни модели за да уреди правното положение на структурите на гражданското общество. Критерий за избор в крайна сметка са параметрите и съдържанието на идеалната цел, която ще преследва една или друга част от мрежата от негови структури. Когато целта е дълготрайна и се налага осигуряване на продължаващо във времето устойчиво съществуване, законът не се колебае да признае на съответната структура на гражданското общество качеството на юридическо лице. По същия начин той постъпва и по отношение на политическите партии, макар и тяхната цел е те специално да изразяват политическа воля на гражданите чрез избори или по друг демократичен начин. В основата и на двата случая обаче става въпрос за форма на организация на гражданите с идеална (нестопанска) цел, която разглежда участието си, пряко или косвено, в политическото управление като своя дългосрочна цел.
Когато обаче става дума за конкретна и еднократна цел (провеждане на референдум по съответен въпрос, провеждане на определен като дата избор, решение на конкретен въпрос), която по природата си има кратковременен хоризонт, а развиваната дейност има ограничен обем, тогава законодателят не обявява съответната структура на гражданското общество за юридическо лице. Но за да може да извършва дейността, за която е създадена, той все пак й признава възможността да извършва стриктно определен набор от дейности. С други думи съответната структура на гражданското общество получава особен правен статус, който е ограничен както във времето, така и с оглед на преследвания резултат. Няма особен смисъл тя да бъде разглеждана като особени или квази юридически лица, тъй като в крайна сметка спектърът на предприеманите от тях дейности не е особено широк, а хоризонтът им – кратковременен. В крайна сметка правното регулиране трябва да държи сметка и за обстоятелството, че всеки един инициативен комитет няма някакъв „собствен“ интерес, а за да осигури с демократични средства подкрепа в полза на конкретна политика, на определено решение или на индивид, които да бъде изразител на споделени общи интереси и ценности. С това се изчерпва и тяхната роля в демократичния процес на осъществяване на политическото управление на държавата и местното самоуправление.
Красен Стойчев е бивш конституционен съдия (2006-2015 г.). Доктор на юридическите науки, доцент по гражданско право. Чете лекции в ПУ "Паиси Хилендарски" по облигационно право и право на юридическите лица с нестопанска цел. Главен редактор на сп. "Правна мисъл".
Материалът е част от проект „Граждански Хъбове в университети: активизиране на гражданската енергия в подкрепа на гражданските организации“ (ACF/61) на Български център за нестопанско право, финансиран от Фонд Активни граждани България по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство 2014-2021.
