УЧРЕДЯВАНЕ НА ЮРИДИЧЕСКИ ЛИЦА С НЕСТОПАНСКА ЦЕЛ ОТ ОРГАНИТЕ НА ДЪРЖАВНА ВЛАСТ И ОБЩИНИТЕ

Материалът е изготвен от доц. д.ю.н. Красен Стойчев и е част от поредицата "Гражданското общество: светофар на управляващите".

---

1. Законът за юридическите лица с нестопанска цел допуска техни учредители да бъдат както физически лица, така и юридически лица. Няма значение дали става въпрос за сдружения и фондации, които са били определени за осъществяване на дейност в обществена или в частна полза[1]. Доколкото законът говори изобщо за юридически лица, следва изводът, че за всеки един отделен вид юридическо лице може да бъде учредител на сдружение или фондация. Волята на законодателя в случая е ясна, но остава възможността в специален закон изрично или пък  на основание на възприети в него разрешения, да се направи друг извод. Така, че съвсем не е изключено да се окаже, че дадена категория юридически лица да не могат да учредяват, а оттук и да участват в сдружения или фондации.

Юридическото лице е категория на гражданското право. Но предвид обстоятелството, че си е завоювала правото да олицетворява самата идея за самостоятелност и обособеност на структури на хора като отделна от тях правоспособна единица, тя е навлязла и в публичното право. Самата Конституцията, когато говори за „юридическо лице“,  понякога го привързва към отношения извън гражданското право.[2] Данъчните и административните закони  я използват за да направят възможно прилагането на техните правила. Държавните и общинските органи, който имат властническа компетентност, също се нуждаят от категорията юридическо лице, макар тя понякога да се изразява чрез формулировката, че имат самостоятелен бюджет. По такъв начин правният им статус получава своя завършен вид. В резултат пред тях се открива възможността да правят волеизявления с гражданскоправен ефект, което включва наред с другото и способността  да се учредяват сдружения и да се предоставя имущество за постигане на определена нестопанска цел[3].

2. Органите на държавна власт осъществяват държавната политика н съответна област. Те са еднолични и колегиални. Има обаче специфики при признаването им за юридически лица. Народното събрание е юридическо лице. Законът за администрацията определя, че министърът е орган на изпълнителната власт, но Министерството като администрация е юридическо лице, а министърът го ръководи и представлява.

Публичноправната компетентност и гражданската правосубектност се преплитат по особен начин. Но в крайна сметка участието в гражданския оборот е подчинено и обслужва предоставената от публичното право компетентност. Тя е определяща за възможността да се извършват действия с гражданскоправен ефект. Държавните органи осъществяват държавната власт и затова евентуалното им участие в сдружение или фондация може да се обсъжда дотолкова, доколкото това е свързано или се основава на тяхната публичноправна компетентност. Народното събрание, министерствата и ведомствата, макар и юридически лица, не могат да участват в сдружения и фондации по смисъла на Закона за юридическите лица с нестопанска цел, защото самото естество на властническата дейност и смисълът на предоставените им правомощия го изключва.

Но въпросът има и друга страна. Органите на държавна власт предвид правното си положение могат да образуват юридически лица с нестопанска цел, но техният правен статус ще e по-различен от този, който предвижда ЗЮЛНЦ. Те се създават обикновено със закон, който определя целите, параметри на дейността и тяхното управление. Функционирането им, не е свързано с осъществяването на държавната власт, поради което не са част от системата на нейните органи. То има за цел  задоволяването на общонационални и обществени потребности и на това основание се субсидират от държавния бюджет. Предвид тези си характеристики те са отделен вид юридически лица с нестопанска цел – публични юридически лица с нестопанска цел[4].  За пример може да бъде посочен Националният дарителски фонд „13 века България“. Той е създаден със специален закон и има за цел да подпомага дарителската дейност, извършвана от български граждани и чужденци, от български и чуждестранни юридически лица. Фондът не е орган на държавна власт, макар и в управителния му съвет да влизат органи на изпълнителната власт, а контролът върху дейността му да се осъществява от Сметната палата. Публични юридически лица с нестопанска цел са и Националната библиотека „Св. св. Кирил и Методий“, Българската национална телевизия и Българското национално радио, БАН и др.

Възможно е и друго – законът да предостави на държавен или на общински орган преценката да образува при спазването на съответен набор от изисквания, юридически лица с нестопанска цел, които не са сдружения или фондации. Същественото за тях е, че дейността им е ориентирани към задоволяването на обществени потребности от национален или регионален характер. Значението на извършваното е и причината те да получават субсидии от държавата или общините. Сред тях могат да се посочат държавните и общински училища и другите институции в сферата на предучилищното и училищното образование, държавните и общински музеи и други културни институти, една част от обществени библиотеки, държавните и общинските театри др.п. Преценката не винаги е предоставена на изпълнителната власт. Според Закона за висшето образование висше училище се открива с решение на Народното събрание и то се обнародва в Държавен вестник. Тези юридически лица с нестопанска цел се ангажират, без да стават част от изпълнителната власт, с провеждането на държавната политика, напр. като се съобразяват със съответни стандарти и други изисквания.

Споменатите юридическите лица с нестопанска цел, не са сдружение или фондация и за тях няма как да важат правилата на ЗЮЛНЦ. Те притежават определящите за публичните юридически лица черти: създават се от държавен или общински орган, субсидират се от държавния или общинския бюджет, предоставена им е държавна или общинска собственост и т.н. Но все пак има и разлики, които показват спецификата им в рамките на общата категория. В единия случай законът предоставя на определен държавен или общински орган правото да прецени необходимостта от образуването им, вкл. колко на брой да бъдат, докато в другия това е било предварително направено и затова е бил приет съответен закон от Народното събрание. По-нататък, важен маркер за последните е, че те са единствени в своята сфера, а дейността и правомощията им са с национално измерение. Най-сетне, едните се създават със закон, докато другите обикновено с административен акт и по изключение с друг акт в изпълнение на закон, който изначално фиксира правния им статус.

Съществуват и трети вид публични юридически лица с нестопанска цел. Известни са още като корпорации на публичното право или съсловни сдружения[5]. Създаването им се извършва по силата на специален закон, който предвид спецификата на упражняваната от членовете професия, предоставя на сдружението някои правомощия от публичен ред, вкл. дисциплинарни функции за осигуряване съответни стандарти за осъществяването й. Затова е и нормално в тях членството да бъде задължително като условие за упражняване на съответната професия. Законодателят възприема този подход по отношение съсловните организации на лицата, които упражняват определена регулирана професия и го провежда последователно по отношение на лекари, стоматолози, ветеринарни лекари, адвокати, фармацевти, архитекти и др.

Публичните юридически лица с нестопанска цел могат да участват в сдружения, но при условията и по реда, които учредителните им актове или устройствените им правилници предвиждат. Законът за висшето образование например изрично закрепва правото на сдружаване на висшите училища, но изрично определя целите, с оглед на които това би могло да се осъществи. По същия начин стоят нещата и при  БАН. В случай, че устройствените актове  мълчат, за да могат да участват в сдружения или фондации публичните юридически лица ще следва да получат разрешение от органа, който ги е образувал. След като той одобрява техните вътрешни правилници и там нищо не е казано относно правото на сдружаване, ще е необходимо неговото произнасяне. Същото се отнася и за възможността да учредяват фондации.

3. Конституцията обявява общините за юридически лица (чл.136, ал.3). От своя страна Законът за местното самоуправление и местната администрация не оставя никакво съмнение относно възможността те да учредяват общински фондации и да участват в сдружения по смисъла на ЗЮЛНЦ, както и посочва органа, който може да взема решение. Същото потвърждават и някои специални закони (чл.18, ал.2, т.4 от Закона за закрила и развитие на културата). Но има особености. Според ЗМСМА общините могат да образуват само сдружения за осъществяване на дейност в обществена полза и за тях няма да важат ограниченията за брой лица според ЗЮЛНЦ. Различното отношение на закона към общините и държавните органи с оглед възможността да учредяват сдружения и фондации по смисъла на ЗМСМА произтича от природата на тяхната компетентност – общините осъществяват местното самоуправление, а не държавна власт.

Законодателят обръща внимание специално на възможността общини да се сдружават помежду си за защита на общи интереси и за поддръжка, развитие усъвършенстването на местното самоуправление. Член 137 от Конституцията и чл.9 ЗМСМА предвиждат учредяването на Национално сдружение на общините в Република България, което според неговия устав е юридическо лице с нестопанска цел за осъществяване на дейност в обществена полза (чл.2). Членовете му са общините в качеството им на юридически лица. Става дума за един конкретен аспект на правото на общините да се сдружават. Спецификата на това сдружение е в неговата особена цел, а за значението й говори факта, че тя е формулирана от Конституцията и ЗМСМА.

---

Красен Стойчев е бивш конституционен съдия (2006-2015 г.). Доктор на юридическите науки, доцент по гражданско право. Чете лекции в ПУ "Паиси Хилендарски" по облигационно право и право на юридическите лица с нестопанска цел. Главен редактор на сп. "Правна мисъл".

 

Материалът е част от проект „Граждански Хъбове в университети: активизиране на гражданската енергия в подкрепа на гражданските организации“ (ACF/61) на Български център за нестопанско право, финансиран от Фонд Активни граждани България по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство 2014-2021.