Бяла книга: ефективна подкрепа чрез социални услуги за уязвимите групи в България. Основни принципи (2009)

В Платформа “Социални политики” членуват следните организации:
 „SOS Детски селища България”, БАЛИЗ, Български център за нестопанско право, „Дива”, ЕКИП, „За нашите деца”, „Здравни проблеми на малцинствата”, Институт по социални дейности и практики, Каритас България, Международни социални служби България, Партньори България, „Помогни на нуждаещите се”, „Самаряни”, „Стъпка по стъпка”

Документът е изготвен със съдействието на Институт Отворено общество и Тръст за гражданско общество в Централна и Източна Европа. Отговорност за съдържанието на този текст носят единствено авторите на материала и по-никакъв начин не може да се счита, че отразява становища на Институт Отворено общество и Тръст за гражданско общество в Централна и Източна Европа.

ЗАЩО решихме че този документ трябва да бъде написан:

България вече може да се похвали с 20 годишно демократично развитие част, от което е започналата реформа в социалната сфера, включително и по отношение на социалните услуги и подкрепата за уязвимите групи. Множество документи бяха приети, редица програми и проекти бяха изпълнени, естествено и много ангажименти бяха поети от страна на действащите правителства. Сред най-важните политически документи са: Пакт за икономическо и социално развитие на РБългария до 2009, Меморандум за социално включване, Национална програма за деинституционализация, Национална стратегия за детето за 2008-2018 г., Национална програма за закрила на детето за 2008 г., Стратегия за осигуряване на равни възможности на хората с увреждания 2008 – 2015 г. и План за действие за осигуряване на равни възможности на хората с увреждания 2008 – 2009, Политика за психично здраве на Република България 2004-2012 г., Стратегия за децентрализация и програма за изпълнението на стратегията 2006 – 2009 г., Програма за превенция и защита от домашно насилие, Национална стратегия за насърчаване на равнопоставеността на жените и мъжете 2009-2015 г., Национална стратегия за равни възможности за всички и др.

След провеждането на редица политики, повече или по-малко социални,  след 2007 и влизането в ЕС, има общ консенсус за това, че реформата е започнала, но и съгласие за това, че тя “буксува” и не води до сериозни резултати, които се очакват от нея. В политиката липсва цялостен и синхронизиран между институциите подход за приобщаване и активно включване на различните уязвими групи. Факт са и ниските доходи и влошаващите се финансови условия. Големи групи от населението живеят в условията на крайна бедност, а много често услугите остават недостъпни и неадектвани. Независимо от инвестициите на различни донори и програми, до сега няма обективна оценка на това доколко са били ефективни прилаганите мерки, какви конкретни резултати в дългосрочен план са дали и доколко вложеното отговаря от една страна на конкретните резултати, а от друга е най-адекватното като решение.

Тези и други проблеми се повдигат в различен контекст и на различно ниво от отделните неправителствени организации, работещи в социалната сфера. Най-сериозният отговор на сериозните проблеми свързани с 20 годишната реформа на модела на предлагане на социалните услуги в България бе подготвен през 2008г. от Алианса от неправителствени организации работещи за реформа в грижата за децата в България, който разписа Визия за реформата в грижата за децата (водещи принципи и ценности по отношение на това как следва да се случи тази реформа). Визията бе придружена с предложение за нейното изпълнение с конкретни политики и мерки. Този стратегически документ е приет за водещ от Платформа Социални политики и неговите основни принципи са отразени в настоящия документ, но все пак неговият фокус остава само грижата за децата. Именно с оглед на важността на това, което поставя Визията иважността да има систематично излагане на водещите и отправни принципи за ефективността на подкрепата чрез предоставяне на социални услуги за всички уязвими групи членовете на Социалната платформа приеха необходимостта от подготовка на настоящия стратегически документ. Съдържателно ценни концепции като децентрализация или деинституционализация, които се тиражираха в последните години като водещи за социалната политика, напълно се изпразниха от смисъл именно поради неразбиране на отправните им ценностни и принципни основания. Наред с това “говоренето” за характеристиките на социалната политика е затворено в средите на чиновниците на съответното министерство и няма връзка с други политики и институции от правителството, както и като част от една обща рамка на ценности.

Платформа “Социални политики” вижда своята роля в тази ситуация в това

• Да обедини в Бяла книга за ефективната подкрепа чрез предоставяне на социални услуги позицията на неправителствените организации.
• Да постави и развие въпроса кои са водещите принципите, които са определящи за провеждането на ефективна социална политика чрез предоставяне на социални услуги и как могат те да бъдат приложени.
• Да провокира дебат за резултатите и параметрите на социалната политика целяща подкрепа на уязвимите групи, основан на изведените принципни постановки в Бялата книга, в който да се дискутира позицията на гражданските организации по отношение на изготвените политически платформи и програмата на правителството. 

Този документ има претенцията да бъде “заявката” на гражданските организации за успешна социална подкрепа. Изложените в него принципи са всъщност основните оси, които задължително трябва да изпълни една социална политика за подкрепа чрез социални услуги на уязвими групи, за да бъде тя успешна. Освен това, документът прави и оценка на de facto случващото се в България. Тази част е доста обширна, тъй като сме убедени, че само правилното идентифициране на реалните и точни проблеми ще предпостави приемане на адекватни и работещи мерки. Същностна част на документа е посветена на конкретните препоръки, които следва да се приемат от правителството, за да се изпълнят в България изведените принципи чрез тяхното прилагане.

Тази заявка ще бъде насочена към ангажираните институции, които са отговорни за това да “правят” социалната политика, да я прилагат, да оценяват нейния ефект и съответно да я променят когато резултатите не са задоволителни. В този смисъл, във фокуса на кампанията ще бъдат Министерство на труда и социалната политика и всичките му подчинени агенции, Министерство на образованието, Министерство на здравеопазването, Министерство на финансите и др. Естествено, обект на кампанията ще бъде и законодателния орган – народното събрание, като основна нормотворческа институция.

Изходни позиции:

В следващите редове ще представим нашето разбиране и отношение към уязвимите групи от хора, представата ни за „ефективна подкрепа” и „социални услуги” и други термини, използвани в текста като «социална интеграция», «социално включване» и «социална кохезия».

Нашата дефиниция за Уязвимите групи
Уязвими са онези лица и групи от хора, които търпят ограничения по отношение на участието им в социалния живот и ползването на социални права. Уязвимите групи не успяват да получат достъп или да се възползват от възможностите, които предлагат обществото и икономиката и стават жертава или попадат в ситуация на риск от маргинализиране и социално изключване. Причините за това са различини и разнообразни като: живот в крайна бедност или ниски доходи и материални лишения; влошени финансови условия; социални  и психологически фактори; недостъпна среда; здравни и възрастови проблеми; липса или недостатъчни социални умения и образование; отношение към тях, основано на предръсъдъци; липса, ограничен достъп или неадекватни  услуги и т.н

Нашето отношение и разбиране
Уязвимите групи от хора имат право на зачитане, уважение и закрила от закона. Отношението ни към тях е основано на признаване на тяхната равнопоставеност и равни възможности. За нас те са важна и пълноценна част от обществото и затова работим за тяхната социална интеграция и социално включване.

Ние възприемаме уязвимите групи от хора като хора със способности и потенциал, а не като хора единствено с проблеми и ограничения.
Равните възможности означават различните сфери на обществото и жизнената среда /услуги, дейности, информация и т.н/ да бъдат достъпни за всички, включително и за уязвимите групи от хора. Равните възможности означават да се отстранят всички социални бариери – физически, финансови, социални, психологически, които ограничават пълноценното участие на уязвимите лица и групи от хора в живота на обществото. За гарантирането на техните права е необходимо осигуряването на достъп до социалните, здравните и образователните услуги, които са за всички останали граждани. Необходимо е да бъдат създадени условия, които да осигурят достъп и участие в пазара на труда и за пълноценно участие във всички сфери на обществения живот.

Ние разбираме социалната интеграция като съвместен живот, обучение и живот на всички заедно, включително и за хората от уязвимите групи. Социалната интеграция на уязвимите групи означава тяхното активно участие/вграденост във всички сфери на обществения живот. Като  част от обществото мнението на уязвимите групи от хора е необходимо да бъде взимано предвид при формирането на различните политики.

За нас социално включване означава всички хора, въпреки бедност или други проблеми да взимат участие в обществения живот, наравно с другите. Като процес социалното включване означава създаването на условия за равнопоставеност и равни възможности пред уязвимите групи от хора в различни сфери на обществения живот /образование, трудова среда, религиозна дейност, свободно време, развитие на живот в общността, политика и т.н/  които да осигурят и улеснят тяхното пълноценно участие в зависимост от техните възможности, желания и избор.

Под социална кохезия ние разбираме подход и процес на сближаване и приобщаванев обществото, основаващ се на предоляване на неравенството, несправедливостта, маргинализирането и социалното изключване на опредлени индивиди и групи. Социалната кохезия  води до взаминото примеане на различните  обществени групи, включително и тези на най-бедните и споделяне на отговорностите. Социалната кохезия не може да реши и премахне социалните проблеми, но има за цел да смекчи социалните контрасти и да отслаби икономическата тежест върху социално слабите.

Нашето разбиране за ефективна подкрепа за уязвимите лица и групи от хора
Ефективната подкрепа включва  осигуряването на подходящи социални помощи, услуги и адаптиране на средата. Тя е съвкупност от адекватни мерки, прилагани и предоставяни по начин, съобразен с конкретните и индивидуални нужди за уязвимите групи и има за цел да им създаде възможности за водене на самостоятелен и независим живот, да изпълняват социално значими роли и да бъдат активно участващи и допринасящи граждани в обществения живот.  Ефективната подкрепа включва материалната помощ, индивидуалната подкрепа и  и осигуряване на достъпна среда, включително и технически спедства, целящи преодоляване на  бариерите за комуникация и мобилност като подходящ транспорт и други адпатирани и улесняващи свободната комуникация и придвижване технически средства. Това са фундаментални потребности за съществуване и живот в съвременното общество.

Нашето разбиране за социалните услуги

Социалните услуги са дейности, които подпомагат и разширяват възможностите на уязвимите групи от хора да развиват своята независимост и да водят самостоятелен начин на живот. За нас социалните услуги е необходимо да бъдат подкреящи отделния индивид, семейство или група, а не да имат санкциониращ характер. Социалните услуги са комплекс от мерки и дейности насочени към подкрепа на уязвимите групи и имат за цел както превенция на риска – да се минимизират негативните последици от този риск както и такива, които са насочени за справяне с  последиците от проблемите като дейности и услуги за рехабилитация, интеграция и ресоциализация /според Риядските правила на ООН/.

Важно е социалните услуги да не се разглеждат в изключително тесен смисъл /като се изключват здравните и образователни услуги/, а в по-широк като включват в себе си интигрирани и междусекторни услуги като здравни и образователни.

Ние включваме в нашето разбиране за социални услуги не само „стационарните такива” като дневни центрове, центрове за обществено подкрепа и т.н., но и мобилните форми на социални услуги, които се предоставят на мястото на което живеят потребителите – квартала, дома. Считаме, че това ще допринесе за информиране,  улесняването и осигуряване на на достъп на уязвимите групи до социални услуги.

Ограничения на документа:

Предвид обширността на темите, свързани с подкрепа на уязвими групи и желанието на авторите да се разгледат конкретни проблеми, за които да има конкретни препоръки документа има следните ограничения:

• Ние нямаме претенцията да изброим и представим изчерпателно различините уязвими групи. Настоящият анализ и дадените примери в него са свързани най-вече с онези услуги и целеви групи с които членовете на Платформа „Социални политики” в качеството си на доставчици на социални услуги и застъпнчиески организации работят – деца в риск, хора с увреждания, възрастни, самотни и болни хора.
• В настоящия документ не са включени темите, свързани с малцинствата, а са разгледани в контекста на това доколко те попадат в някоя от другите уязвими групи. Със сигурност малцинствата са част и предмет на социалната политика, но сами по себе си следва да бъдат разгледани в отделен документ.
• Акцентът е подставен върху предоставяне на социалните услуги, като гаранция за осъществяване на децентрализация и деинституционализацията. Проблеми свързани със социални помощи и адаптирана среда е добре да бъдат предмет на допълнителен анализ, тъй като те са изцяло отговорност на държавната и местна власт и участието на неправителствения сектор е ограничено

Какво мисли Европейският съюз за социалните услуги?

Модернизацията на социалните услуги е актуална тема за всички държави – членки на Европейския съюз. Социалните услуги са само един елемент от Европейската система на услуги от обществен интерес , но те представляват важен стожер на Европейския модел и общество. От една страна качествените и достъпни социални услуги са важна предпоставка за социално включване и постигане на социална кохезия, а от друга страна техния потенциал за създаване на работни места и ангажиране на потребителите в процеса на предоставяне им, ги превръщат в интегрална част от Лисабонската стратегия.

Компетенциите на Европейския съюз по отношение предоставянето на социални услуги следва да се разглежда в контекста на концепцията за поделената отговорност и компетентност между Европейския съюз и страните – членки. Страните – членки са свободни да дадат определение на понятието услуги от обществен интерес и съответните институции могат да регламентират съдържанието на услугите и как те да бъдат организирани, финансирани, предоставяни и контролирани. От друга страна Европейската общност изисква страните – членки да спазват определени общи правила и принципи, когато регламентират съдържанието и предоставянето на услугите.

Независимо, че социалните услуги са организирани по много различен начин в отделните страни членки, те се подчиняват на общи принципи и тенденции, очертаващи общата рамка на Европейско ниво.Тези общи принципи са:

• Държавните органи на различните управленски нива да работят близо до гражданите. Европейската комисия признава съществената роля на централните и местни власти в сферата на социалните услуги от общ интерес, които би следвало да осъществяват своите дейности при прилагане на принципа на субсидиарността; ангажираните публични институции следва (това е и задължение) да имат активна роля в организирането и финансирането на услугите;
• Осигуряване на гражданите на достъп до качествени социални услуги на територията на страните – членки. Прилагането на този принцип е от съществено значение за постигане на социално включване. Не просто услуги, а качествени, за да се гарантира ефекта от тяхното предоставяне – а именно социалното включване на «изключените».
• Прилагане на индивидуален подход и принцип на солидарността при предоставяне на социални услуги. Социалните услуги следва да бъдат персонализирани, да отговарят на конкретни потребности, да гарантират основни човешки права и да закрилят най-уязвимите групи;
• Изискване за участие на трета финансираща страна. Поради спецификата им на дейности, насочени в голямата си част към уязвими групи, социалните услуги не създават типичните за доставчик – потребител  взаимоотношения, при които потребителя на една стока или услуга е в състояние да я заплати изцяло. При социалните услуги се създава едно асиметрично отношение (честа е хипотезата, когато потребителите са в неравностойно положение), което изисква намеса на трета финансираща страна. Не може услугата да не бъде предоставяна просто защото няма кой да плати за нея.
• Въвличане на потребителите в процеса на тяхното предоставяне и администриране (“нищо за нас без нас”).
• Децентрализация на организацията на социалните услуги от централно към местно ниво. Осъществяването на този процес води до повишаване на ролята и отговорността на местните власти за предоставяните на тяхната територия социални услуги. Те са индикатор и оценител на местните нужди и потребности.
• Възлагане на социални услуги от обществен интерес на частни доставчици. По този начин органите на централно и местно ниво променят своята роля и се фокусират основно върху нормативно регламентиране на социалните услуги, техния контрол и финансиране. А частните доставчици предлагат услугите в условията на свободен пазар и конкуренция, с цел да се повиши качеството.
• Използване на различни форми на публично частни партньорства и на други източници на финансиране за допълване на публичното финансиране. Истина е, че за социалните услуги е необходимо обединяването на множество ресурси и капацитет, за да се предложи на «изхода» нещо стойностно за потребителите.
• Прозрачност на политики и процедури. Прозрачността е основополагащ принцип при разработване на политики за публични услуги, включително социални услуги от обществен интерес. Този принцип следва да се прилага по отношение всички етапи, имащи отношение към социалните услуги: регламентиране, организиране, финансиране, предоставяне, оценка и др.
• Правна сигурност. Европейската комисия разбира, че прилагането на общностното право във връзка с услугите от обществен интерес, включително социални услуги от обществен интерес, ще породи сложни въпроси. И в тази връзка комисията ще работи за повишаване на правната сигурност и яснота при прилагане на общите правила и принципи на общностното право по отношение всички услуги от обществен интерес. Социалните услуги наред със здравните услуги са изключени от приложното поле на рамковата Директива за услугите на вътрешния пазар.

Европа няма общи регулации по отношение на социалните услуги, а по-скоро има принципи, които трябва да се следват при регулацията . Това обаче не изключва задължението за постигане на определени резултати и именно за това са изведени тези общи принципи.

ПРОБЛЕМНИЯТ КОНТЕКСТ  В БЪЛГАРИЯ

Независимо от постигнатите резултати в изпълнение на различните мерки, прилагани от правителството, местните власти, различните донори и доставчици, факт са множеството проблеми, от чието решаване зависи по-нататъшното успешно развитие на политиката за социални услуги в България.

Най-важните и неотложни са:

А. Как се случва деинституционализацията в България

За нас решаващо място за успешна социална политика са процесите на деинституционализация, т.е. създаване на условия за интеграция (социална, образователна, културна) на хората в тяхната нормална житейска среда, а не за тяхното отделяне и изолация в рамките на институцията. Въпреки множеството документи посочващи важността на деинституционализацията към настоящия момент тя се реализира не-координирано и не-планирано. Проблемите на неслучващата се деинституционализация могат да се обединят в две основни направления:

А.1Финансово обезпечаване на деинституционализацията;
А.2.Отчитане на дейности по деинституционализацията:

А1.Финансово обезпечаване на деинституционализацията

На ниво държавна политика, процесите на деинституционализация зависят от средствата, които се отпускат от:

• различните предприсъединителни фондове (вече към своя край);
• оперативни програми и
• държавно делегирани дейности.
• общински бюджети

Естествено в този процес участват със своя принос и НПО, които успяват да привлекат финансови ресурси за свои инициативи, финансирани на проектен принцип. Важно е да се отбележи, че тези инициативи могат да имат подпомагащ и поощрителен характер и не биха могли да заменят ролята на държавата.

• На практика обаче се оказва, че финансирането на мерки по деинституционализация става на парче и при недостатъчно планиране на услугите в общността

Пример:
При кандидатстване за средства от Европейския съюз за осъществяване на проекти свързани с повишаването на благосъстоянието на децата – основно условие е съобразяването на проекта с Общинска стратегия за детето, в която трябва да е посочена необходимостта от предлаганата услуга. Предполага се, че всяка община има разработена стратегия, която може да представи, съответстваща на нуждите на населението. Но понякога се получава обратното разработва се стратегия набързо, само за да я има, за да може да се кандидатства по проекти.

Плановите документи са често формални, написани са набързо и рядко се следи процеса и резултата от тяхното изпълнение. Липсва съобразяване с нуждите и проблемите на населението.

• Разкриването на нови услуги не е обвързано с реална деинституционализация

Все по-често се среща отварянето на „социални услуги в общността”, защото има финансиране за тях, но същевременно се запазва капацитета на институциите и самите институции. Това дава възможност на общините да получават средства както за институцията, така и за услугата, чрез държавно делегирани бюджети. Общините нямат материален стимул от закриване на домове, тъй като продължават да получават пари за тях, а не за закриването им.

• Разкриване на услуги „на чист въздух”

Общините разбраха, че делегираните дейности носят пари и работни места, в резултат на което често малките и по-бедни общини започнаха да разкриват социални услуги, които служат по-скоро на интересите на общинските администрации, отколкото на интересите на потребителите на социални услуги.
Процесът на “отваряне” на социални услуги не е задължително свързан със съобразяване с реалните нужди на потребителите и с възможността да намерят квалифициран персонал, който да работи в тях. По този начин в някои случаи се повтаря познатия феномен на старите институции, много от които са разположени в отдалечени и откъснати малки населени места (откъдето идва и фразата „на чист въздух”), което като краен ефект означава:

• ограничен достъп до квалифициран персонал за предоставяне на услугата: социални работници, психолози, специални педагози, управленски персонал и т.н.;
• ограничени възможности за качествено образование, да не говорим за продължаващо през целия живот образование;
• ограничен достъп до специализирана медицинска помощ и услуги (тъй като специалистите се намират обикновено в големите градове и общински центрове);
• ограничени социални контакти, включително и възможности за работа с биологичното семейство.
• Финансиране на съществуващи форми на институционална грижа, а не на социални услуги в общността

По различни програми се отпускат средства за ремонтиране на съществуващия сграден фонд на т.нар „социална инфраструктура”, а това включва заведенията от институционален тип, но не и услугите в общността. По този начин държавата налива финансов ресурс в съществуващите домове (от всякакъв тип), а не за тяхното премахване и заместване с модерни форми на социална грижа. Конкретно – това автоматичното предполага ремонтиране на старите институции и понякога разкриване на «услуги в общността» в рамките на сградата на институцията, а не за откриване на услуги извън нея.

• Деинституционализацията е изцяло фокусирано върху институциите за деца.

При институциите за възрастни няма никакво движение и идея както за преструктуриране и вътрешно реформиране на институциите, така че да гарантират човешките права на ползвателите си, нито се предприемат мерки за създаване на жилищни условия за възрастните лица в рамките на общността. Наред с това се засилва тенденцията за разкриване на институции за възрастни хора, без да се развиват по подобаващ начин алтернативни услуги, които да окажат подкрепа за живот на възрастните хора в общността.

А2.Отчитане на дейности по деинституционализацията

• Статистически подход за отчитане на деинституционализацията

За да се случи реална деинституционализация е необходимо реално планиране на финансови средства и човешки ресурс. Но намаляване в бройката на институционализираните деца например може да се отчете и чрез един друг подход, който ние наричаме „статистически”. Специално за децата, настанени в институции, този подход доведе до намаляване на брой деца с повече от двете трети. За настанени, извън семейството се смятат само деца, които са настанени по Закона за закрила на детето в ДДЛРГ, ДДМУИ, ДМСГД и отскоро в някои социални услуги от резидентен тип (така бройката на децата е около 8000 към 2007г.)  В действителност бройката на настанените в институции деца е доста по-голяма и е почти невъзможно да се представи – в нея попадат деца, които живеят в помощни училища, СПИ и ВУИ. Поради това тези институции остават извън процесите на деинституционализация.

• Премествания от институция в институция – отчитане на намален брой институции

Закриването на институции се извършва като живеещите в конкретната институция хора биват премествани в друга подобна такава. При децата, това преместване може да е в посока към институция за възрастни, поради навършено пълнолетие. В тези случаи не може да говорим за реална деинституционализация, тъй като се постига и отчита намаляване в броя на институциите, а не в броя на пребиваващите в тях хора. Отново има залитане към статистически похвати за представяне на реалната ситуация, която е добре позната на професионалистите, работещи конкретно в нея, но е слабо известна на широката публика и медиите.

Б. Децентрализация?

Децентрализацията по своята същност е делегиране на права на общините от централната власт, за да предоставят услуги, отговорността да определят тяхното количество и качество, както и всички останали въпроси, свързани с тяхното управление и финансиране. Общината от своя страна може да прехвърли отговорността на кметствата и заведенията за услуги да решават всички въпроси по предоставянето на локални услуги, както и да ги обяви на конкурс за управление от страна на външен доставчик. Това е именно т.нар. втори етап на децентрализацията – социалното договаряне на услуги към частни доставчици. Целта му е възможност за развитие на услугите в условията на свободен пазар и конкуренция, за да се предлага “най-доброто”.  

Основната тенденция, която се наблюдава е стремеж от страна на местните власти да постигнат децентрализация на права и отговорности от страна на централната власт към тях, но веднъж получили права да вземат решения за по-нататъшна децентрализация, те са склонни да запазят за себе си управлението на финансовия и човешкия капитал.

Най-съществените проблеми са:

• Механизмът за финансиране на социалните услуги: независимо, че в настоящата нормативна база има разписан механизъм за договаряне на социалните услуги с външни доставчици, той не е добре разработен, което води до неефективност на договарянето и не подпомага развитието на качествени социални услуги. Очертават се няколко основни проблеми

• Липса на възможност за пряко договаряне – в ситуации, които дадено НПО е развило услугата или разполага със собствен сграден фонд в настоящата нормативна база няма възможност за пряко договаряне.

Пример:
Вече са налице прецеденти, при които, сградата е собственост на НПО, което желае да разкрие нова социална услуга, но това е на практика невъзможно. Случва се  следната абсурдна ситуация:

• НПО по някакъв начин трябва да заяви, че предоставя сградния си фонд на общината;
• Общината трябва да гласува на общинска сесия разкриването на услугата в предоставената сграда;
• Общината трябва да направи необходимите процедурни постъпки пред АСП за разкриване на услугата и да получи положително решение за това;
• Общината трябва да реши дали ще предоставя услугата сама или чрез външен доставчик, като при последното общината трябва да проведе конкурс за избор на външен доставчик.

Както се разбира от представения казус – НПО, която е собственик на сградния фонд няма гаранции, че ще управлява услугата в собствената си сграда.

• Неясни процедури за обжалване на конкурсните процедури – това дава възможност на общините да имат неясни критерии за определяне на доставчици.
• Неясните регулации при разпределение на формирания остатък от делегираните бюджети, създават предпоставки за неефективно планиране. Когато има формиран остатък:

а) общините ги запазват и преразпределят за сходни дейности с решение на общинските си съвети;
б) НПО ги връщат на общините, които предприемат процедурата по т. (а).
Това в някои случаи става предпоставка, при конкурсни процедури по-ниската цената на услугата да е определящ фактор за спечелване на конкурса, защото това значи че ще останат пари за общинския бюджет

• За какво могат да се използват тези средства от държавно делегираните бюджети: в какъв размер за веществената издръжка на услугата и до колко за управление – т.е. за финансиране на административния персонал на НПО, какво се случва със закупените ДМА и др. Трябва ясно да се подчертае, че парите се дават за управление на социалната услуга – което включва финансово и административно управление, а не са за финансиране на дейностите на неправителствената организация. Това ще постави яснота в регламентацията и задълженията за отчитане.

• Липсата на детайлни регулации и сериозна практика уреждащи договорните отношения между общината и външния доставчик създава условия за индивидуални интерпретации по отношение на това какво и доколко трябва да бъде контролирано. Практиката показва, че са възможни всякакви субективни интерпретации, често водещи до административен произвол и залитане в посока на „микро-мениджмънт”, което сериозно затормозява работата и на двете страни. Същото важи и за държавните органи за финансов контрол, които клонят към това да поставят знак на равенство между общината и външния доставчик. Последното компрометира смисъла на въведения преди три години ‘единен стандарт’ за социалните услуги, който обединява финансовите параграфи за формиране на ФРЗ и материалната издръжка на услугата.

• Привилегировано положение на общините: доставчици на услуги без регистрация/лиценз

Лицензионният и регистрационният режим спрямо частните доставчици е изключително стриктен, а същевременно общините могат да предоставят социални услуги, без необходимите за това регистрации/лицензи, които се изискват за частни доставчици. Това поставя община в привилегирована позиция, тъй като няма публичност по отношение на това, което те предоставят. Не е реалистично да очакваме качество и адекватност на услугите, когато има монопол по отношение на вземане на решение, изпълнение на дадена функция и нейното отчитане.

Пример:
Процедурата за лицензиране и регистрация на частните доставчици е усложнена. При искане за лиценз от ДАЗД доставчикът трябва да посочи адрес, където ще предоставя услугата. Това не би било възможно да се случи, ако той кандидатства за лиценз за услуга, която не е предоставял до момента или в момента не предоставя (например има обявен конкурс от общината за дадена услуга и той иска да кандидатства). В същото време обаче не може да кандидатства за финансови средства да изпълнява тази услуга, ако няма лиценз
Регистрацията в АСП, поставя доставчиците в още по абсурдна ситуация – да за получат регистрация, е необходимо да представят решение на РИОКОЗ и отговорни институции, че сградата, в която ще се изпълнява услугата е пригодена за това. И отново доставчикът не може да предостави такъв документ, ако в момента не предоставя тази услуга, още повече като се има предвид, че повечето сгради, в които се предоставят услугите са общински. И отново, за да участва в конкурс за предоставяне на услугата, трябва да има регистрация в АСП.

• Неясни механизми за контрол на държавно делегираните средства от страна на държавната власт

Когато управлението на социална услуга се възложи на доставчик, след конкурс, той получава правото да се разпорежда законосъобразно и целесъобразно с финансовите средства. Целесъобразността на тяхното изразходване обаче се проверява спрямо финансовите правила за бюджетни средства, без да е съобразено със спецификата на дейност на частния доставчик.

Пример:
При една финансова проверка контролиращите държавни органи проверяват всеки направен разход за неговата целесъобразност и законосъобразност, без да взимат предвид начина на функциониране на НПО. Например те могат да сметнат за нецелесъобразен извършен разход за поддръжка на компютърната система или за счетоводни услуги на НПО под презумпцията, че това не са дейности директно свързани с функционирането на услугата. От друга страна обаче тези разходи обслужват общото функциониране на организацията, част от която се явява и съответната социална услуга. Още повече, че всеки един контролиращ орган ползва информацията, генерирана от споменатите по-горе информационни системи, които не могат да бъдат произведени в рамките на самата услуга. Обръщаме внимание, че ако това е услуга предоставяна директно от общината, то въпросната информация също се произвежда от подобни информационни системи, за които общината разполага със съответен бюджет. Тоест те не са „безплатни”, както твърдят финансистите на някои общини!

В. Как се финансират социалните услуги в България?

Този проблем беше няколко пъти засегнат и в по-горните страници, но предвид неговата всеобхватност е необходимо да бъде разгледан отделно. Основните характеристики на финансирането на социалните услуги в страната са:

• Дава се по начин, по който не отчита местните нужди
• Бюрократично
• Недостатъчно
• Некоординирано
• Парите следват доставчика, не клиента

Финансиране чрез Оперативни програми
Оперативните програми се смятат от правителството, политиците и населението за основен източник на средства, който ще позволи подобряване на социалната политика и ще позволи решаване на наболели социални проблеми. На практика обаче ситуацията е доста по-различна и инвестирането на средствата е свързано с ред проблеми. Основните от тях са:

• Финансови средства за управление на социални услуги се отпускат на принципа грантови схеми, които са с малък бюджет и са краткосрочни. Всичко това води до планиране и финансиране на услуги, които имат временен характер в рамките на даден проект и не се мисли за осигуряването на тяхната финансова устойчивост и реализиране след приключване на проекта.

Пример:
Например по ОП «РЧР» финансирането за услугите »социален асистент» и «домашен помощник» – ако едната година кандидатстваш и спечелиш на другата не можеш. Почти няма община, която да не предпочита да вземе пари от републиканския бюджет сега, като се предполага, че след 2013 трябва да ги  извади от собствения си джоб, в следствие на което в момента  трудното и ненапълно функционират тези услуги.

• Създава се явен механизъм на нелоялна конкуренция. При финансиране по Оперативните програми общините и НПО при кандидатстване са конкуренти или партньори. При по-нататъшно изпълнение на услугата като държавно-делегирана дейност общината се явява евентуален възложител на конкурента си или на бившия си партньор.

• Микро-мениджмънт на програмите. Управляващите органи, нямат необходимият опит и наплашени от обвинения в корупция и проверки от ОЛАФ, осъществяват „микро-мениджмънт”, а не следят за качеството на изпълняваните проекти. Документалното отчетност на разходите взима връх над идеята за качество на проекта и ефекта на неговите резултати.

Финансиране на държавно делегираните дейности (ДДД)
Проблемите, които произтичат от възможността за ДДД финансиране

• Финансова устойчивост на НПО-та доставчици на услуги: НПО-та, които са ангажирани със социални услуги са в повечето случаи donor-driven и/или са под-изпълнители на общините.
• Според българското нормативна уредба за социалните услуги ДДД размерът на средствата се определя на централно ниво с акт на изпълнителната власт, като не се отчитат спецификите и разликите в стандарта на различните региони и общини в страната.
• Независимо, че има „единен стандарт”, което би трябвало да значи всеки доставчик да определя възнагражденията на персонал и издръжката на услугата, практиката показва, че общините често дават повод да се разбере, че възнагражденията на персонала трябва да съобразени с тези, които се дават в общинските услуги 
• Последващият контрол за разходване на средствата не отчита резултата на услугата и нейния ефект. В някои случаи общинската администрация прилага правилата за финансово отчитане, характерни за функционирането на общински заведения, а не на външен доставчик като това е и единствения обект на контрол. Качеството не е предмет на оценка. В същото време компетентният орган контролиращ спазването на нормативно приетите стандарти за предоставяне на качествени услуги са АСП и ДАЗД, които извършват планови и извън-планови проверки на мястото на предоставяне на услугите. Но договорите с външни доставчици на услуги се сключват със съответната община, което означава, че общината автоматично ‘придобива’ правото да следи за спазване на договорните отношения, чиито предмет и обхват включва и качеството на предоставяната услуга. Възниква въпросът „Как общината може да установи, дали е качествена или не предоставяната услуга?”, след като се има предвид, че тя не е компетентен орган за контрол на качеството й, но пък се явява страна по договора.
• Разкриват се услуги поради по-високия единен финансов стандарт, а не според нуждите на населението.
• Реално липсват механизми за финансиране, контрол и реализиране, които да гарантират един от основните принципи на услугите, да са близки до социалната среда. Все още се ползват нормативни регулации, отнасящи се до институциите.

• Може да се каже, че продължава практиката на „парите следват доставчика/институцията”, а не на принципа „парите следват клиента”. Въпреки, че този принцип е отстояван от дълго време както от местни НПО-доставчици на услуги, така и от международни експерти ангажирани в процеса на консултиране на правителствата за оптимизиране на социалната политика в страната, финансовите потоци не са ориентирани към потребителите на услугите.

 Г. Предоставяне на качествени услуги

Само предоставянето на качествени услуги може да доведе до получаване на реални резултати във връзка с подкрепата, която се оказва на уязвимите групи. Много често простото самоцелно предлагане на социални услуги не дава положителни резултати, а по-скоро “отчита дейност” без ефективен резултат. В България обаче липсва система за мониторинг на качеството на предоставяните услуги и оценка на тяхното въздействие, която да има реално отражение върху работа на доставчика и финансирането на услугите. Качеството се оценява по параметри на количество и изпълнени материални стандарти – брой храна, брой нощувки, брой услуги, квадратура, стандарти на РИОКОЗ. По такъв начин се е оценявала и оценява институционалната грижа.

След анализа на контекста на предоставяне на социалните услуги в България, какви са според нас резултатите от 20 години реформа и политики по отношение на социалните услуги:

• реформата е започнала, но не води до ефективни резултати, които се очакват от нея;
• деинституционализацията и децентрализацията (в нейния втори етап) са все още предизвикателство;
• в политиката липсва цялостен и синхронизиран между институциите подход за приобщаване и активно включване на различните уязвими групи;
• много често услугите остават недостъпни и неадектвани;
• няма обективна оценка на това доколко са били ефективни прилаганите мерки, какви конкретни резултати в дългосрочен план са дали и доколко вложеното отговаря на постигнатото или е най-адекватното като решение.
• оказа се, че след изтегляне на чуждестранните донори много услуги останаха «неподкрепени»;
• слаб контрол и недобри механизми, които да гарантират качество на услугите;
• хаотично и спорадично разкриване на услуги, което рядко се основава на познаване и предварително проучване на потребностите;
• силно бюрократизиране на системата за социална подкрепа;
• слаб или никакъв контрол и влияние върху действията и решенията на местната власт, на които са прехвърлени огромна част от отговорностите за провеждане на социалната политика.  

За да се промени всичко това, следва да бъдат приети и гарантирани следните принципи:

ПРИНЦИПИ НА ПОЛИТИКИТЕ

ПО ОТНОШЕНИЕ НА УЯЗВИМИТЕ ГРУПИ:

1. Интегриран подход при предоставяне на подкрепата и услугите

Целта на подкрепата за уязвимите групи е да доведе до по-високо качество на техния живот, което означава независимост и реално участие в социалния живот. Тази цел може да бъде постигната при прилагане на интегриран подход, който включва от една страна предоставянето на социални помощи и подкрепа наред с осигуряването на достъпна среда, от друга – осъществяване на междусектурен подход, който обединява ресурсите на публичните сектори образование, здравеопазване и социален и от трета – координация на всички нива между институциите, ангажирани в провеждането на публични политики.

Взаимодопълняемост при предоставянето на подкрепа:
Осигуряването на подкрепа за уязвимите групи се осъществява интегрирано, като различните форми на подкрепа – помощи, услуги и адаптиране на средата се предоставят в координация. Мерките във всяка от тези области не са паралелни и независими, но напротив се анализират, планират и реализират като взаимодопълняеми. Всяка от областите има съществено значение за осигуряване на качеството на живот и следва реално да гарантира преодоляване на изолацията. Планирането и балансираното развитие на социалната политика на национално ниво по отношение на уязвимите групи паралелно в трите направления, гарантира за уязвимите групи материална подкрепа, реален достъп до необходимите им услуги и изграждане на достъпна среда.

Междусекторно взаимодействие при предоставянето на социални, образователни и здравни услуги:
Характерът на бариерите за социална интеграция на уязвимите групи е комплексен, което изисква мултидисциплинарен подход. Нуждите на хората са разностранни и е нужен холистичен подход за тяхното задоволяване. Качеството на живот на уязвимите групи не следва да се ограничава единствено до социалната сфера и мерките за подкрепа предприемани в нея. Необходима е подкрепа в различни области, която да гарантира реалното социално участие. Допълването и комбинацията от услугите предоставяни и в трите сектора, социален, образование и здравеопазване, гарантира покриване на основните потребности на уязвимите групи и позволява ефективно и ефикасно усвояване на публичните средства.

Особено внимание изискват някой по-специфични уязвими групи, които се отличават с комплектност на проблемите, които ги поставят в по-уязвимо положение (например деца с увреждания, лишени от родителски грижи; деца с увреждания от малцинствен произход; деца и лица с увреждания и тежки и хронични заболявания, лица с увреждания и психични заболявания; възрастни хора с психични заболявания и много други). Политиките трябва да гарантират реално отчитане на техните специфични особености и съчетанието на разнороден по характер мерки.

Координация в работата на институциите
Реализирането на успешна политика на подкрепа за уязвимите групи изисква координация в действията на институциите на различни нива. От една страна е необходима координация на институциите на централната власт, в съответствие с нормативните актове, стратегическите документи и финансиращите механизми, които определят правилата на действие. От друга е необходима и координацията на оперативно ниво между институциите на централно ниво и местните структури (на централните институции) и местните власти, които отговарят за развитието, планирането и предоставянето на услугите, и най-накрая ясно и ефективно партньорство между местните власти и организациите, работещи в социалната сфера.

Препоръки:

• Хармонизирани на национално ниво отделни политики за подкрепа на уязвимите групи. Това включва
• стратегическите, програмни и политически документи да бъдат преразгледани и осмислени в посока на допълняемост на мерките в политиките по доходите, за услугите и за осигуряване на достъпна среда.
• съобразяване на действията и мерките по конкретните политики, ориентирани към конкретни целеви групи с комплексния характер на проблемите и ангажиране на всички релевантни институции в планирането и реализацията им. Това ще доведе до осигуряване на услуги и подкрепа, които се случват в реална среда, така, че социалната подкрепа за уязвимите групи е допълваща и подпомагаща вписването им в общността и ползването на образователните, здравни и други услуги в общността.

• Синхронизирано законодателство и подзаконови нормативни документи в секторите социален, образование, здравеопазване, благоустройство, по отношение на общите принципи на социална подкрепа за уязвимите групи и за постигане на целите на политиката за социална подкрепа на уязвимите групи;
• Ясни функции и правомощия на институциите, които имат отношение към подкрепата на уязвимите групи, които позволяват координация на дейността им;
• Параметри и процедури улесняващи междуведомствената координация и сътрудничеството между различните звена на администрацията на централната и местната власт;

2. Подкрепа в отговор на потребностите и желанията

  
Предлагането на социална подкрепа трябва да осигурява достъп и съчетание на разнообразни услуги, даващи подкрепа съгласно индивидуалните потребности. Този принцип води, от една страна, до гарантираното разнообразие на услуги, съобразно нуждите и в отговор на спецификата на потребностите на всеки. Но този принцип предпоставя и условия за осъществяване на избор от лицето в уязвимо положение, включително и в определянето на параметрите на услугата, която в най-голяма степен отговаря на потребностите на конкретния потребител. Гарантиране правото на избор, като фундаментално право, включва и при нужда да се предоставя подкрепа за избор на услугата.

Прилагането на този принцип има отражение в: 1) начина, по който се организира предоставянето на социалните услуги и тяхното разнообразие, 2) развитието на пазара на социални услуги и 3) финансирането им, което трябва да позволява на всяко лице да прави избор. Също така, той има отражение и в 4) подхода на предоставяне на услугата, който е фокусиран около потребностите и желанията на конкретната личност, уважавайки нейния избор и решение.

В българското законодателство са залегнали няколко принципни позиции в тази посока: социалните услуги следва да се предоставят съобразно желанието и личния избор на лицето и достъпът до услуги (макар и на първо време поне до основните услуги) следва да бъде осигурен. Но българското социално законодателство не предвижда потребителят да бъде активен участник в процеса на предоставяне на услугата, в нейния конкретен избор и в оценката на неговите реални потребности. Прилагането на принципа за личен избор и достъп не са гарантирани на ниво прилагане на законодателството.

Пример:
Нормативно е предвидено изготвяне на индивидуален план за предоставяне на социални услуги в институции и за социални услуги, които се представят дългосрочно в общността, но тази правна регламентация не стимулира активната роля на потребителя. На практика доставчикът е активен в изготвянето на индивидуалния план и контролиране на изпълнението му. Според разпоредбата на чл.40г ал.5 от ППЗСП доставчиците на социални услуги сами оценяват изпълнението на плана на всеки 6 месеца и при необходимост го актуализират. Отново в този текст се губи ролята на потребителя като субект на услугата. Третирането им като обекти на услугата, а не като субекти, които участват активно в процеса на предоставянето й води до липса на напредък на тяхната интеграция в общността и след извеждането от институцията.

Препоръки:

• Нормативно определяне на пакет от основни (базисни) социални услуги с гарантиран достъп и осигурено финансиране за разкриването и функционирането на тези услуги;
• Осигурен равен достъп до основни социални услуги е необходимо законодателството да определи определен набор от “универсални социални услуги” (съгласно терминологията въведена от Европейската комисия), до които всеки жител на страната да има гарантиран достъп.
• Изграден пазар на услугите, при който ползвателите, могат да решават, услугата на кой доставчик да ползват;
• Гъвкавост на услугите съобразно променящите се нужди на всеки потребител и осигуряване на подкрепата с продължителност, съгласно нуждите;
• Нормативно предвиждане на механизъм за реално приложение на правото на избор на всички лица в избора, планиране и предоставяне на услугите за тях и осигурена подкрепа и консултиране на потребителите при избор на социална услуга;
• Реално включване на застъпническите организации работещи за уязвимите групи в процесите на оценка на политиките и гарантиране на представителството и участието им при планирането и дейностите за реализиране на подкрепата;
• Регламентирани и осигурени на практика гъвкави механизми за участие на потребителите в процеса на контрола на социалните услуги.

3.  Ефективност на подкрепата

Само предоставянето на качествени и ефективни услуги може да доведе до получаване на реални ползи за хората от уязвимите групи. Ефективността на социалните услуги се измерва по отношение на постигнатото социално включване, защитата на човешките права и достойнство и реалното повишаване на качеството на живот. Основен измерител за ефективността на социалните услуги не следва да бъдат някакви инструменти на социалното инженерство, но удовлетвореността на ползвателите и техните семейства от ползваните услуги.
По-конкретно ефективността на социалната подкрепа за уязвимите групи е свързана с:

• Предоставяне на услуги в тясна връзка и взаимодействие с общността, в която живеят. По този начин социалните услуги не сегрегират уязвимите групи от живот в тяхната общност, но напротив подпомагат вписването им и подкрепят активното им участие.
• Услуги, насочени към потребителите: предоставяне на подкрепа съобразно нуждите на хората. т.е. услугите отчитат спецификата и предлагат грижа и подкрепа, основана на ясно познание на потребностите на определената целева група, като се разграничават нуждите, видовете подкрепа и степента, в която трябва тя да се предоставя.
• Гъвкавост на услугите: определяне и предоставяне на услугите съобразно индивидуалните потребности и желания на ползвателя
• Холистичен подход на предоставяне на услугите: изисква се предоставянето на услуги да бъде насочено към удовлетворяване на комплексните и цялостни потребности на лицата в уязвимо положение.
• Продължителност на подкрепата: гарантиране на продължителност на подкрепата съгласно нуждите.
• Измерване на качеството на подкрепата: въвеждане на ясни индикатори които да отговарят на измерването на индивидуалните нужди, изхождайки от предпочитанията и удовлетвореността на ползвателите и задоволяване на техните потребности.

Препоръки:

• Разкриването на услуги е съобразно с ясно дефинираните особености на отделните уязвими групи, областите на подкрепа, необходими за техния пълноценен живот в общността, както и анализа на нужния обхват (капацитет) за определена територия;
• Приети базисни стандарти за качество на услугите, така, че те да гарантират вписването в общността, отчитането на потребностите, холистичния подход, гъвкавостта и продължителността на подкрепата съгласно нуждите;
• Специализираните институции като форма на предоставяне на социална услуга са закрити или реформирани по начин, при който функционирането им като услуга за подкрепа напълно гарантира спазването на базисните критерии за качество на услугите;
• Разработени са отделни политики по отношение на конкретните уязвими групи, които отчитат в максимална степен тяхната специфика и потребност от подкрепа; конкретните мерки към тях са изработени съвместно с представители на целевите групи, представителни и застъпнически организации;
• Акцент на всяка политика е приемане на мерки за превенция за изпадане в уязвимо положение и социална изолация;
• Ефективни, целенасочени контролни механизми и оценка на качеството на предоставяне на всички форми на подкрепа, при които предоставянето на публични финансови средства да бъде обвързвано с постигане на определено качество на услугата.
• Оценката на качеството е регламентирано така, че:
  • почива на постигането на ясни и измерими резултати;
  • включва оценката на удовлетвореността на ползвателите;
  • осъществява се посредством ясни и измерими индикатори за оценка, ориентирани към оценка на резултата;
  • включва в процеса на оценка ползвателите и техните организации;
  • гарантира отвореност и прозрачност на оценката и да е обвързан с реални действия за санкциониране при нарушения и стимулиране на добрите практики

4. Финансиране ориентирано към потребителя

Финансирането ориентирано към потребителя, означава да се гарантира реално от една страна, че всяко лице в уязвимо положение има достъп до услуги за подкрепа, да му се даде възможност да реализира правото си на избор кой доставчик на услуги да предпочете, както и да се избегне дублирането на финансиране на услуги.

Един от най-съвременните методи за финансиране на социалните услуги е чрез т.нар. «индивидуални бюджети» и/или «директни плащания». Тези две понятия в някои страни означават едно и също, а в други са разграничени, но основният принцип, който е залегнал е всъщност е, че парите «следват» клиента и са «вързани» с него, а не с доставчиците и финансиращите институции. През последните десетилетия движението за директните плащания и персоналните бюджети се превърнаха в основа на някои правителствени политики , насочени към индивидуализиране на определяне и (собствено) управление на социалните услуги за възрастни и максималното им съобразяване с нуждите на потребителите.
Прилагането на този принцип гарантира няколко изключително важни резултата:

• създават се реални условия за развитието на ориентиран към потребителите услуги и конкурентен пазар на социални услуги;
• в най-голяма степен е резултат на избора на потребителя и в този смисъл с най-добро качество;
• контролът върху разходването на средствата е обвързан с контрола върху качеството (ефекта) на услугата – на практика може лесно да се оцени резултатът, получен от услугата.

Най-често директните плащания представляват средства, предоставяни от финансиращите институции (местни власти, осигурителни системи) на лица, за които е направена преценка, че се нуждаят от определени социални услуги и които биха искали сами да вземат решения и да заплащат за услугата, от която имат нужда, вместо да я получават директно от общината или нейна структура (както традиционно са я получавали).

Лицата, които ползват директните плащания следва да могат да управляват тези средства сами. Ако този процес е затруднен поради наличие на интелектуално или друго увреждане, те следва да получат необходимата подкрепа за това, много често и чрез техните семейства. Тези средства могат да се използват гъвкаво. Средствата предоставени като директно плащане могат да се използват от потребителя за заплащане на услуги и оборудване за посрещане на нуждите на лицето. Получателят на директно плащане е задължен да води отчет за разходването на средствата. Общината не може да откаже предоставянето на средствата и практически осъществява контрол върху резултата от разходването им.

Персоналните бюджети също представляват средства, които се предоставят на потребителя въз основа на оценка на неговите потребности. Също така, общините отговарят за контрола върху разходването на средствата. Но има две основни разлики с директните плащания – гъвкавостта и обхвата. Директните плащания са ограничени до определени видове услуги и предоставянето на определени средства от общините. Персоналните бюджети са по-широки с оглед на това, което може да се предостави и включват няколко вида бюджети, включително например за здравни услуги или с източник от държавния бюджет.

На практика директните плащания и/или персоналните бюджети стимулират личното участие на потребителя и поемането на лична отговорност при получаването на съответните грижи и удовлетворяване на съществуващи потребности. Същевременно те представляват и форма на „приватизация” на услугите и на косвеното им възлагане на други независими доставчици въз основа на преценка на потребителя (който сам си избира доставчика).

Същевременно този принцип не може да бъде единствения принцип и след анализ за някой форми на подкрепа е необходимо да се запази традиционната форма на финансиране чрез стандарти, за да се гарантира устойчивост. Това се отнася до услуги предлагащи специфичните и по-редки форми на подкрепа, кризисните услуги и услугите за превенция.

Препоръки:

• Гарантирано е финансиране от държавния бюджет на услуги за всички лица от уязвимите групи, съгласно потребностите и степента на подкрепа, от която се нуждаят;
• Финансирането на услугите за подкрепа на уязвимите групи се осъществява съгласно принципа парите следват клиента и на база на персонални бюджети/директни плащания;
• За специфичните, редки, кризисни и услуги за превенция се прилага смесен тип на финансиране – по стандарти и на база на брой ползватели;
• Осигурени са възможности и подкрепа за допълващо финансиране и привличане на допълнителни средства (местни средства, финансиране от бизнеса, програмно финансиране и благотворителност) за доразвиване на качеството, формите и обхвата на социалната подкрепа (включително данъчни облекчения и други форми на стимулиране).

5. Услугите се предлагат в условията на свободен пазар

През последните няколко десетилетия развитието на социалните услуги в Европа се характеризира с две паралелни тенденции: (1) прехвърляне на функции и компетентност от централна към местна власт и (2) увеличаване ролята на частните доставчици и възприемането на пазарни подходи в процеса на предоставяне на различните публични услуги. Целта е да се търси партньорство между представители на централна/местна власт и частния сектор, било като доставчик на услуги или като източник за съфинансиране на тези услуги. В резултат на това фокусът на дейност и функции на местните власти се измества от пряко предоставяне на социални услуги към възлагането им на други доставчици, контролни функции и разработване на местни стратегии и политики.
Договарянето с външни доставчици имат най-общо следните последици:

• То е ефективна алтернатива на монополното предоставяне на услугите.
• Ясно разграничения между контрол и предоставяне; местните власти се разтоварват от директното предоставяне на услугата, като в същото време гарантират качеството й чрез стриктен контрол.
• Конкуренция която увеличава отговорността и качеството.
• Повишава се прозрачността в разходването на публичните средства.
• Привличане на допълнително финансиране за услугите, което е достъпно само за частния сектор.

Договарянето на публични услуги на външни доставчици цели да подпомогне реализирането на определени политики, да стимулира демонополизацията на пазара и създава предпоставки за публично – частни партньорства.

За да бъде приложен принципа за пазар на услугите е необходимо също така да има ясно разграничаване и разпределение на функциите на този, който планира услугата и отговаря за нея (за това тя да обслужва определена група лица, които имат нужда от нея) от този, който пряко я предоставя. Смесването на двете функции създава условия за конфликт на интереси (кои ще бъдат в случая гаранциите, че възложителят ще предпочете най-доброто и качествено предлагане, а не «захранване» на своята собствена структура като доставчик) и поставя под съмнение търсене на максимално ефективния резултат при разходване на публични ресурси. Също така, контролът и оценката върху собствените структури ще е с по-слаб интензитет. Няма стимул за общините да търсят «най-доброто» като възможност.

В България и общините могат да бъдат едновременно доставчик и възложител. Това води до смесване на ролите и предполага неравнопоставеност на доставчиците, което от своя страна нарушава и принципа за гарантирано разнообразие, децентрализация и предлагане на услугите в условия на свободен и конкурентен пазар. Кметът по никакъв начин не е стимулиран (или пък задължен) да търси по-доброто и ефективно управление на услугите и да предложи извършването на услугите на частни доставчици, които в условията на състезателност да предложат нещо повече. Бюджетните средства за финансиране на социални услуги се разходват от  общините, които са и доставчици на социални услуги, а само ако общините решат – средствата могат да се предоставят и на външни доставчици. Т.е в България общините решават кой има нужда от услуга, каква да бъде тя и кой да я предоставя.

Препоръки;

• Пълна равнопоставеност на всички доставчици включително общинските. Когато общините решат да предоставят услуги това да се осъществява чрез целево създадени отделни субекти, които да предоставят услугите, след съответното регистриране/лицензиране наравно с останалите частни доставчици;
• Осигурена подходяща административна среда за функциониране на частните професионални доставчици в това число:
• еднакви правила за управление на договорите с външни доставчици на социални услуги и общи насоки за изпълнение за да се избегне нецелесъобразното тълкуване на процедурите от страна на общините;
• признаване правото на доставчика на административни разходи за управление на услугите;
• разработени и въведени мерки за оценка на изпълнението на договора за управление на услугите от външен доставчик чрез възлагане от общината на независима външна оценка на резултатите от неговата работа;
• изяснени и разпределени контролни функции между централната и местната власт по повод на управлението на договорите.

• Въведена  възможност за пряко договаряне;
• Ограничена е възможността на общините да преразпределят средства от държавно делегираните услуги и повишен контрол при изразходване на държавно делегирани средства.

6. Професионално предоставяне на подкрепата и услугите

Професионалното предоставяне на социални услуги е свързано с:

• Изграждане на ясни условия за предоставянето на услугите, които са гаранцията за професионализма. Несъвместимо с условията за професионално предоставяне на услуги е дублирането на функции при централната и местната власт, които като отговорни за изграждане на правилата, планирането, мониторирането и оценката на услугите не могат да бъдат едновременно и доставчици.

• Възможността ползвателя на услугите да договаря конкретно с доставчика ползваната от него услуга, а в условия на конкуренция професионалният доставчик да търси възможности да предоставя по-високо качество и по-добро посрещане на потребностите на уязвимите групи. Същевременно с правилата за предоставяне на услуги следва да се гарантира покриването на потребностите на всички уязвими групи, в това число и на тези, за чиито обгрижване са необходими повече усилия или е свързано с по-сериозни инвестиции

• Поемането на конкретни професионални ангажименти от доставчиците, които в условията на конкурентна среда, ясни правила и добър контрол да имат възможност да търсят най-добър отговор на потребностите на уязвимите групи и да гарантират прозрачно и ефективно управление на услугите, финансирани с публични средства. Професионалните ангажименти на доставчиците са свързани със спазването и защитата на правата и интересите на ползвателите на услугите, гарантиране на отсъствието на конфликти на интереси, както и осигуряване на висококачествена грижа, основана на прилагането на съвременни и доказали се модели на работа и добре подготвен и заплатен персонал.

• Гарантирането на възможността за устойчивост на усилията на доставчиците на социални услуги с такива форми на договаряне и финансиране, които едновременно гарантират качеството на предоставяната грижа и осигуряват възможност за развитие на професионалните доставчици.

• Гарантиране на професионализма на персонала, които предоставя услугите. Персоналът трябва да отговаря на професионални стандарти, които да се спазват, да са добре обучени и да имат възможност да получават допълнителни обучения и професионална супервизия, както и добро заплащане. Това се отнася както за персонала на доставчиците, така и за  общинските и държавни служители, имащи отношение към социалните въпроси. Всичко това е важно за да се привлече и задържи достатъчно като брой и качество персонал, необходим за предоставяне на услугите.

Препоръки:

• Изготвени са професионални стандарти за предоставяне на отделните форми на подкрепа, в това число:
• Да се гарантират добри условия на труд в социалната сфера и адекватно заплащане;
• Всяка професия, реализирана в социални услуги да има ясен профил на  функции, задължения и отговорности и професионални стандарти.
• Приети етични норми и професионални правила на доставчиците на социални услуги;
• Приети  държавни изисквания (стандарти) за професиите социален работник. Този стандарт трябва да отговори на въпросите какви са основните функции на всяка от тези професии и за всяка от функциите да се определят дейностите, които се извършват.
• Приемти изисквания (стандарт) за обучение за професиите социален работник.
• Развити нови професии в областта на помагащите професии на междинно ниво (между помощен персонал и  персонал с университетско образование) като аниматор, възпитател, организатор на ежедневие, лични асистенти и пр.
• Ефективна система за гарантирано продължаващо обучение и професионална подкрепа на специалистите от помагащите професии.
• Разработена система за предоставяне на супервизия. Включване на супервизията в обучителните услуги.
• Подобрена системата за лицензиране на доставчици на социални услуги за деца и семейства и въвеждане на акредитация; въвеждане на система за акредитиране на социалните услуги – след определен период на предоставяне на социална услуга тя да бъде акредитирана, което да носи определени стимули за доставчика.

7. Планиране на подкрепата и услугите

Услугите и подкрепата за уязвимите групи следва да бъде основана на ясни нужди, с определени и прозрачни приоритети. Такова планиране на подкрепата и услугите гарантира, че развитието и предоставянето на услугите и усвояването на публичните средства се осъществява по ефективен, икономически рационален и прозрачен начин.

Планирането на развитието на социални услуги за уязвимите групи означава:

• прилагане на модела: планиране – действие – оценка.

Това е модел, който гарантира, че действията по разкриване и развитие на социалните услуги за уязвимите групи се случват не хаотично и случайно, но съгласно ясни правила и критерии, със системен мониторинг и оценка и в резултат на мониторинга се отчита необходимостта от промяна и подобрение, които от своя страна се включват в следващите планове и прилагат на практика.

• добро познаване и разграничаване на потребностите и спецификите на отделните целеви групи.

Познаването на потребностите на отделните целеви групи е от съществено значение за определяне на услугите, необходими за удовлетворяване на техните потребности. Особено значение в случая има отчитането на потребностите, свързани с моментно изпадане в нужда, което изисква краткосрочно и интензивно действие, както и от друга страна отчитането на потребностите на лица, които се нуждаят от дългосрочна грижа, продължаваща през целия им живот. Важно е да се отчете че при много хора от уязвимите групи ще има нужда от продължителна подкрепа, но различна по интензитет.

• планиране на местно и регионално ниво.

Познаването на потребностите на уязвимите групи в конкретната общност е гаранция, че оказваната социална подкрепа удовлетворява реалните потребности на уязвимите лица. Планирането на развитието на услугите на регионално, не само на местно ниво, позволява да се предоставят услуги, за които потребностите в рамките на конкретната общност са ограничени.

• свързано е с изграждането на взаимодопълващи се модели за предоставяне на услуги, които позволяват максимално ефикасно усвояване на средствата

Необходимо е планирано развитие на услугите така, че да се постигне 1) взаимна допълняемост на предоставяната подкрепа и вложени ресурси (материални и човешки), като по този начин да се повлияе на качеството 2) съгласуване на дейността и допълване на вложените ресурси в другите сектори (образование, здравеопазване), като се използват съществуващите структури и системи на общността и се оказва подкрепа за вписване в тях, без да е необходимо да се изграждат нови и сегрегиращи услуги.

• изгражда се с участието на всички заинтересовани страни и позволява услугите да бъдат подходящ отговор за индивидуалните потребностите и потребностите на общността

Участието на всички заинтересовани страни при планирането на местно и национално ниво и реалното вслушване и съобразяване с позициите на уязвимите групи, техните организации, правозащитни организации, организации на доставчиците и пр. позволява оказваната подкрепа и планираните услуги да бъдат реален отговор на потребностите.

• планирането предвижда специален акцент в действията за превенция.

Голяма част от потребностите на уязвимите групи са резултат от неспособността им да се впишат в съществуващите социални модели. Планираното инвестиране на средства и развитие на услуги в областта на превенцията ще спомогне голяма част от уязвимите групи да получават подкрепа предварително за да не се допусне изпадането в тежко състояние и прилагане на специализирани и често свързани с повече ресурси начини на подкрепа.

Препоръки:

• Нормативно да се регламентират периодични в кратки срокове оценки на нуждите и на ефекта от изпълнение на програмите;
• Създадена процедурна и административна среда политиките в подкрепа на уязвимите групи на национално и местно ниво да се реализират съгласно цикъла: планиране – действие – оценка
• Програмни документи, почиващи на анализ и изследване на потребностите на специфичните целеви групи, които очертават основните правила и норми на подкрепата за тях и те са в основата на планирането на услугите на национално и местно ниво.
• Законово и административно регламентирано е регионалното планиране на услугите, включително с цел създаване на мрежи от социални услуги във всяка област, които отговарят на националните приоритети и отчитат особеностите на местните контексти
• Административен контрол върху обхвата и качеството на планиране на местно ниво, съобразно реалните анализи и познаване на проблемите и техните параметри, както и върху реализирането на комплексен подход по отношение на всички публични услуги в секторите образование, здравеопазване и социален.
• Гарантирано участие на организациите на потребителите и застъпнически организации в процеса на планиране, оценка и контрол.

Автори на документа са Мирияна Маламин, БАЛИЗ, Надя Шабани, БЦНП, Огнян Друмев, ЕКИП, Радостина Панева, SOS Детски селища България, Светла Гьорева, Каритас България. Всички посочени организации са членове на Платформа Социални политики