ПРАВНА УРЕДБА НА СДРУЖЕНИЯТА И ФОНДАЦИИТЕ В БЪЛГАРИЯ (1878-1944 Г.)

Материалът е изготвен от доц. д.ю.н. Красен Стойчев и е част от поредицата "Гражданското общество: светофар на управляващите".

---

1.Правото на свободно сдружаване у нас за първи път се признава и установява с приемането на Търновската конституция от 1879 г. Според чл.83 „Българскитѣ граждане иматъ право да съставляватъ дружества безъ всѣкакво предварително разрѣшение, стига само цѣльта и средствата на тия дружества да не принасятъ вреда на държавний и общественъ порядъка, на религията и добритѣ нрави“. Този текст традиционно се посочва като особено важен, тъй като служи като своеобразен маркер за оценката й като един от най-демократичните за времето си Основен закон. Текстът е формулиран така, че да обхване сдружаването в най-широките му граници, без значение има ли някаква специфика в преследваната цел. В неговото полезрение попада по терминологията на чл.60 и чл.86, както ползването на политически, така и на граждански „правдини“, т.е. едновременно възможността за създаване на политическа партия или на организация, която не си поставя политически цели. С приемането на Търговския закон през 1897 г. и на Закона за кооперативните сдружения през 1907 г. се оформя правния режим на правото на сдружаване в сферата на стопанската инициатива. До началото на 30-те години на ХХ в. обаче, правният статус на сдруженията и фондациите, които преследват нестопанска цел остава неуреден, въпреки възможността законодателят да го направи със Закона за лицата от 1907 г.

2. При това положение, доколкото по отношение на тях действало единствено правилото на чл.83 от Търновската конституция, въпросите около образуването и прекратяването на сдруженията оставало да бъдат решавани съобразно установената традиция. По този начин у нас на практика продължил своето действие един твърде либерален модел на нормативната система за учредяване на сдруженията – не се изисквал някаква съдебна ли друг вид регистрация, липсвал какъвто и да е контрол или надзор върху учредяването им и имало само най-общи условия към тяхната дейност. В резултат те оставали неправоспособни и нямали качеството на юридическо лице. Държавата рядко и по изключение вземала отношение към учредяването на сдружение, освен ако не е имала причина. Така с указ на княза от 1885 г. е бил утвърден Уставът на Българското дружество на Червения кръст, в което се обединяват възникналите вече червенокръстки дружества с оглед признаването му от Международния комитет на Червения кръст. Законът за сдружаването на чиновниците и служещите от 1907 г. предвиждал предварително одобряване на устава на създаваното от тях сдружение с „ученолюбива, стопанствена или благотворителна“ цел, за развлечения, спорт и физическо възпитание. Намесването на държавата тук имала за основание особеното правно положение на лицата, които учредявали сдружението. По-късно, през 1922 г., бил предприета подобна стъпка със Закона за задължителното регистриране на  дружествата. Причината бил Ньойският договор и свързаната с него забрана за създаването на военни или подобни на тях организации, откъдето и изискването правилниците за създаване на сдружения да се утвърждават от министъра на вътрешните работи.

След 1878 г. започнали да се създават и един особен вид сдружения каквито са съсловните организации или както още се означават „сдружения на публичното право“. Сред първите са Българският учителски съюз (1895 г.) и Българският лекарски съюз (1901 г.), които обединява създадените вече в различни градове професионални сдружения.

3. Правното положение на фондациите през този период било по-особено. Причината е, че те се възприемали сами за себе си, а поставянето им под общ знаменател със сдружението като юридическо лице, което преследва идеална цел, предстояло да се развие и оформи[1]. След 1878 год. продължила традицията да се предоставя определено имущество с образователна, благотворителна, благоустройствена и друга подобна цел, като в съответното най-вече завещание или макар и по-рядко – дарение, се назначавало настоятелство или ефория, което да го управлява. Волеизявлението не преследвало създаване на юридическо лице. Но наличието на управително тяло, което е било длъжно и да се отчита, се е възприемало като достатъчно условие управляваното от него имущество да функционира относително самостоятелно. Допълнителна гаранция за това  било и обстоятелството, че предоставящият имуществото посочвал като председател или член на настоятелството определен държавен орган (министърът на народното просвещение, министърът на финансите) или друг публичноправен субект (Св.Синод, Българското книжовно дружество). Такъв е случаят с ефорията „Братя Евлоги и Христо Георгиеви“. Практическият ефект, който се преследвал чрез ангажирането на институция или на конкретно физическо лице в управлението на предоставеното имущество, бил структурираното като нещо цяло имущество да „ползва“ нейния юридически статус. Възприетият начин на действие подсказва,  че  не само по себе си предоставянето на имущество за постигането на идеална цел съдържа зародиша на изкуствен правен субект; а ангажирането с неговото управление на признат правен субект позволявал то да функционира относително самостоятелно.

В случаите на завещание или на дарение с по-висок размер или особено предназначение на имуществото, то се приемало от държавата със специален закон, с указ на княза или дори акт на изпълнителната власт (заповед на министъра на просвещението), който постановявал да се образува отделен фонд, обикновено към БНБ, и определял параметрите на управлението му и начина на отчитане на дейността. Такъв е случаят със Закона за образуване на фонд „Добродетелна дружина в Букурещ“ и др. Приемане на завещанието или дарението от страна на държавата е имало единствено смисъл на волеизявление в рамките на правния режим на завещанието или на дарението и се извършвало с цел единствено образуването на фонд. Никъде в закон или указ от този вид не се посочвало, че предоставеното с определена цел имущество има качеството на обособен правен субект и затова няма как на него да се гледа като на разрешение ad hoc по смисъла на концесионната (разрешителната) система за образуване на юридическо лице. През 1915 г. предоставените чрез дарение средства се включват в специален фонд към Министерството на народното просвещение, а през 1918 г. се приема правилник за управлението им. Публичноправни субекти като Университетът[2], Военното училище[3], Св.Синод[4] също въвели вътрешноустройствените си актове правила за образуване на фондове предназначени за постигане на идеална цел. Изложеното показва, че през периода от края на ХIХ в и началото на ХХ век нашето право не е правило  разлика между онова, което днес означаваме като фондация и фонд, както и че за разлика от търговските дружества и кооперациите въпросът за юридическото лице на сдружението и фондацията не е бил актуален. 

4. Повратен момент в развитието на правната уредба за сдруженията и фондации е приемането през 1933 г. на Закона за юридическите лица. Той взема за модел Швейцарския Граждански кодекс, който предлагал най-модерните за времето си решения в тази област. Положителното е, че се приема общ устройствен закон и се преодолява разбирането за ad hoc правно регулиране на учредяването и дейността на сдруженията и фондациите. От друга страна, за пръв път у нас правната уредба на сдруженията и фондациите се ориентира към общата категория „юридическо лице“ и на тази база се утвърждава класическата нормативна система за учредяване чрез вписването им в особен регистър при окръжните съдилища. Важно е, че се установяват и правила за тяхната дейност, управление и прекратяване. Твърде скоро обаче, законодателството изоставя либералната си ориентация. Със Закона за бюджета, отчетността и предприятията от 1934 г. се закриват всички образувани с държавни средства или за държавни цели фондове, а учредяването на нови може да става само със закон и след предварителното съгласие на министъра на финансите. Учредените вече фондове със завещаните или дарение все пак  се запазват. Скоро, през 1938 г. същото застига и сдруженията. Приета е Наредба-закон за държавен надзор върху дружествата и сдруженията, която  в откровено противоречие с чл.83 от Търновската конституция въвежда предварително утвърждаване на уставите им от министъра на вътрешните работи и на народното здраве, което с един замах променя системата на тяхното образуване.

В заключение, виждаме как през разглеждания период правната уредба относно сдруженията и фондациите постепенно се оформяла и уплътнявала, а въпросът за степента на държавния контрол, който отначало не стои на дневен ред, в крайна сметка става първостепенен.

---

Красен Стойчев е бивш конституционен съдия (2006-2015 г.). Доктор на юридическите науки, доцент по гражданско право. Чете лекции в ПУ "Паиси Хилендарски" по облигационно право и право на юридическите лица с нестопанска цел. Главен редактор на сп. "Правна мисъл".