Законът на САЩ за „чуждестранните агенти“ (ФАРА)

• Кратка история на ФАРА
• Съвременни казуси по ФАРА
• ФАРА като параван за авторитарно анти-НПО законодателство 
• Закон за чуждестранните агенти в България ?

Автор: Захари Янков, Правен експерт в Български център за нестопанско право

Мисията на Български център за нестопанско право е да работи за промяна на законите и средата в България, така че хората да се сдружават свободно и да са граждански активни. Наш основен приоритет е благосъстоянието на гражданските организации, които са двигателят на всяко проспериращо гражданско общество. Затова и всяко предложение засягащо свободата на сдружаване е важно да бъде представено пълнота и подробно, за да може гражданите да бъдат обективно информирани.

 

Кратка история на ФАРА

Законът за регистрация на чуждестранните агенти (The Foreign Agents Registration Act или FARA; наричан нататък ФАРА) влиза в сила в САЩ през 1939 г. Формално целта на ФАРА е да гарантира „прозрачност“ като осигури достъп на гражданите на САЩ и избраните от тях представители във властта до информация за упражняване на чуждестранно влияние върху формиране на политиките на САЩ или с други думи – да защитава САЩ от прикрито чуждестранно влияние.[1]  На практика обаче в първите години от съществуването си ФАРА е бил използван като инструмент за стигматизиция и закриване на нацистки пропагандни издания.[2]

Едва няколко години след края на Втората световна война Министерството на правосъдието на САЩ завежда делото срещу Дюбоа, което остава в историята като вероятно най – противоречивото прилагане на ФАРА и демонстрация колко уязвим е този закон към злоупотреба от страна на властите.

Законът ФАРА по делото Дюбоа

Съвременни казуси по ФАРА

Изборите в САЩ и опитите за руска намеса в тях през 2016 г. обаче вдъхват нов живот на ФАРА. Прилагането му се разширява и засилва, а делата и разследванията свързани с него силно се политизират. За последните 6 години вече има цели 10 присъди за нарушения на ФАРА.[6] В този период се провеждат и две знакови акции на контролните органи свързани с ФАРА, които се считат за силно политизирани и експлоатиращи неясните дефиниции на ФАРА.

Първата е разследване на природозащитни организации критични към екологичната политика на САЩ през 2018 г. Тогава 4 зелени организации получават нареждане да се регистрират като „чуждестранни агент.“ Мотивите за това са неясни и подкрепени с косвени доказателства и предположения. Основно те са свързани с непропорционална критичност спрямо САЩ за сметка на Китай, защита на тези сходни с позициите на японското правителство и срещи с представители на други държави. Разследването на тези организации е прекратено през 2019 г. след смяна на мнозинството в Камарата на представителите на САЩ, но материалните и имиджови щети на зелените НПО-та вече са били нанесени.[7] 

Друг случай демонстриращ колко лесно ФАРА може да попадне в капана на актуалната политическа ситуация е регистрацията на РТ ТВ Америка (медия финансирана и вероятно контролирана от Русия), контролираните от Китай Информационна агенция Синхуа и Китайска глобална телевизионна мрежа както и Ал Джазира като чуждестранни агенти през 2017 г. и 2018 г. Регистрациите имат и директен ефект върху работата не медиите като на кореспондентите на РТ ТВ Америка са отнети журналистическите пропуски за Конгреса, а компании предоставящи услуги на тази медии, като осигуряване на излъчване, са заплашени също от регистрация[8]. Същевременно медии контролирани от други държави като BBC, CBC, и DW не са принуждавани да се регистрират като чуждестранни агенти. Според Комитета за защита на журналистите това непоследователно прилагане на ФАРА създава „впечатлението, че ФАРА е инструмент за външна политика“ и призовават законът въобще да не се прилага спрямо медии.[9]

 

ФАРА – основни проблеми; възможен ефект върху гражданските организации и наложителни реформи

Дефинициите във ФАРА са едновременно обширни и неясни, и предоставят на изпълнителната власт широка свобода на действие, като създават риск за злоупотреба и нарушения на основни права като НПО и техни представители са особено уязвими. Основните проблеми са свързани с:

• Кой е чуждестранен принципал? Честа заблуда е, че ФАРА е насочена само към агентите на чуждестранни правителства. Всъщност "чуждестранен принципал" по смисъла на ФАРА включва не само чуждестранни правителства, но и чуждестранни физически лица, фондации, организации с нестопанска цел, дружества и други юридически лица.
• Обхванати дейности. Друга разпространена заблуда е, че ФАРА се прилага само за лобиране или предизборна агитация. В действителност дейностите, обхванати от ФАРА, са много по-широки. Той се разпростира и върху "политически дейности", които включват опит за оказване на влияние върху "всяка част от обществеността в Съединените щати" по отношение на вътрешната или външната политика. Дейностите в определени случаи дори не трябва да са политически. Например, "агент", който набира или разпределя средства или други ценни вещи от името на чуждестранен принципал, също попада в обхвата на Закона.
• "Връзката между принципал и агент" съгласно ФАРА. ФАРА не изисква истинско взаимоотношение между принципал и агент каквото обикновено се разбира по силата на гражданското право. Вместо това дадено образувание може да се счита за "агент" на чуждестранен принципал, дори ако "агентът" действа само по "искане/призив" (request) на принципала или е финансиран "в по-голямата си част" от принципала (като "по-голямата част" не е дефинирана в Закона). Т.е. създава се възможност за тълкуване, което не изисква директен контрол на принципала над агента.
• Административната тежест въведена от ФАРА. ФАРА често се представя от Държавата като просто закон осигуряващ прозрачност,но се подценяват тежестите, които той създава. Един "агент" съгласно ФАРА трябва да се регистрира в Министерството на правосъдието, да предоставя редовно актуализации на Министерството за своите дейности, обхванати от закона, и когато предоставя информация на обществеността, трябва да направи "видимо" изявление, че действа от името на чуждестранен принципал. Агент, който съзнателно не спазва тези правила, е изправен пред наказателна отговорност санкции.[10]

Така в сегашния си вариант ФАРА е приложим към широк кръг дейности типични за НПО в модерния ни глобализиран свят. Ето и някои примери[11], които илюстрират това:

• Холандска фондация изпраща младежки отбор по плуване в САЩ за състезание за хора с увреждания. Служител на тази фондация пътува с отбора, за да помогне координира и заплаща разходите. Служителят вероятно ще трябва да се регистрира съгласно ФАРА тъй като той "изплаща" пари в Съединените щати от името на чуждестранен принципал.
• Южнокорейски мозъчен тръст изготвя доклад за политиките, които международната общност може да приема с цел ефективно справяне със севернокорейската ядрена заплаха. Тръстът моли американска организация с нестопанска цел да организира публична среща в САЩ, за да сподели констатациите в доклада. НПО-то в САЩ вероятно ще трябва да се регистрира съгласно ФАРА, тъй като действа по "искане" на чуждестранен възложител по начин, който може да повлияе на "част" от американската общественост по политически въпрос.
• Синът на канадски филантроп е убит от пиян шофьор, докато посещава колеж в Съединените щати. Филантропът прави значително дарение на американска фондация, чиято дейност е свързана с борбата с шофирането в нетрезво състояние, включително и с разработване на политики, които биха довели до намаляване на смъртните случаи. Американската нестопанска организация вероятно ще трябва да се регистрира съгласно ФАРА, защото тя е субсидирана "в значителна степен" от чуждестранен принципал и се опитва да повлияе на САЩ по даден политически въпрос.

Санкциите при неизпълнение на ФАРА са също сериозни.  Физическите лица, които умишлено нарушават закона носят наказателна отговорност и могат да бъдат санкционирани с глоба до 250 000 долара или затвор до 5 години.

Потенциалната всеобхватност, тежките наказания предвидени за нарушение на ФАРА и политиката по засилване прилагането на ФАРА от 2016 г. насам могат да има пагубен ефект върху средата за развитие на гражданските организации и международните им дейности. Затова и през последните години се засилва критиката срещу ФАРА в САЩ. Според американски граждански организации ФАРА следва да бъде изменен като се ревизират дефинициите за „чуждестранен агент“ и „чуждестранен принципал,“ за да може законът да преследва единствено легитимната си цел – осигуряване на прозрачност по отношение лоби на други държави целящо дестабилизация на демокрацията, като се въведат гаранции за свободното развитие на неправителствения сектор.[12]

Като основни наложителни реформи във ФАРА се изтъкват[13]:

• ограничаване приложното поле на ФАРА до лобита на чужди правителства (каквато е била политиката по прилагане в периода 1960 – 2016г.)
• да се изисква за агент да се счита само лице, което действа под контрола и насоките (direction and control) на чужд принципал, а не просто по „искане/призив“ (request) на чуждестранно лице.
• под дейност в защита на чуждестранен интерес да се разбира дейност от името на чуждестранен принципал – правителство или политическа партия, а не просто дейност защитаваща кауза споделяна от чуждестранно лице/държава.

ФАРА като параван за авторитарно анти-НПО законодателство

Тенденцията за приемане на закони в за борба срещу чуждите агенти (насочени основно към НПО) започва през 2012 г. от Русия. Още на етап обсъждане законът е силно критикуван,[14] а след приемането му  президентът Путин защитава новия закон като го сравнява с ФАРА:

"Вярвам, че в Русия може да има закон, подобен на този, приет в САЩ през 1938 г. Защо те са се защитили по този начин от външно влияние и използват този закон от десетилетия? Защо и ние да не можем да направим същото в Русия?"[15]

Още през първите 4 години прилагане на руския закон за „чуждестранни агенти“ неговата реална цел обаче става пределно ясна – ограничение, стигматизация и заглушаване на критичните към властта НПО. До 2016 г.  са регистрирани 148 организации като чуждестранни агенти, от които 27 са прекратили дейността си.[16] След 2017 г. обхвата на закона се разширява и медии също попадат в него. Тази стъпка се счита като реакция на действията на САЩ спрямо РТ ТВ Америка по ФАРА. Така около 40 медии влизат в списъка на Русия с чуждестранни агенти. Същевременно прилагането на руския закон изглежда твърде тенденциозно и обслужващо конкретни политически интереси, т.к. няма информация нито една от над 90 -те действащи на територията на Русия организации работещи за сближаване на Русия с Китай, много от които получаващи открито финансиране от Пекин, не са регистрирани като чуждестранни агенти.[17]  

Друг пример на държава въвела закон за чуждестранните агенти е Израел. При обсъждане на законопроекта през 2012 г. министърът на външните работи на Израел защитава нуждата от приемане на закон като го описва като „директен превод от английски на американски закон,“ т.е. на ФАРА.[18]  След изменения законопроектът се приема през 2016 г. като предвижда организации получаващи повече от половината от финансирането си от чужбина да обявяват тази информация в информационните си материали и комуникацията си с държавните органи. Подобно на случая с Русия обаче се установява, че израелският закон е създаден с цел заглушаване на правозащитни организации и организации ръководени от палестинци, които са критични към правителството на Израел. [19]  

В редица други държави също се наблюдава тенденцията лидери да си „измиват ръцете“ с ФАРА, когато предлагат рестриктивно законодателство срещу НПО под формата на закон за чуждите агенти. Така, например, през 2013 запитан дали ще се приеме обсъждания в парламента законопроект за чуждите агенти подобен на закона в Руския, президентът на Киргизстан отговоря:

„Ако дадена организация се финансира от чужбина, в Америка тя се счита за "чуждестранен агент". Русия само копира този опит, така че това не е руска, а американска идея, идваща от Запада.“[20]

Киргизстан в крайна сметка не приема внесения в парламента законопроект за чуждестранните агенти, но се нарежда сред редица държави, в които е правен опит за това като Украйна през 2014,[21] Словакия през 2016 г.,[22] България през 2020 г.

Унгарският закон за прозрачност нарушаван европейското право

До момента в Европейския съюз само една държава е приела закон „вдъхновен“ от ФАРА и това е Унгария през 2017 г. и отменен през 2021 след решение на Съда на ЕС. Тъй нареченият унгарски Закон за прозрачност на гражданските организации е силно критикуван от Венецианската комисия още на етап законопроект и приемане като Комисията вижда в него потенциален инструмент за ограничаване правото на сдружаване, дискриминация и стигматизация на граждански организации:

В частност, въпреки че етикетът "организация, получаваща подкрепа от чужбина" обективно изглежда по-неутрален и описателен в сравнение с етикета "чуждестранен агент", следва да се подчертае, че поставен в преобладаващия в Унгария контекст, белязан от силни политически изявления срещу сдруженията, получаващи подкрепа от чужбина, този етикет рискува да заклейми такива организации, да се отрази неблагоприятно на техните законни дейности и да има смразяващ ефект върху свободата на сдружаване.[23]

В отговор на критиката, която получава от международни правозащитни организации[24] както и от Министерството на правосъдието на САЩ, унгарското правителство се уповава на вече добре позната тактика – приетият от тях Закон за прозрачност се основава на американския ФАРА.[25]

Подобно на приетите закони за чуждестранни агенти в Русия и Израел, обаче, унгарският Закон за прозрачност съществено се различава от ФАРА, по това че е насочен конкретно към граждански организации. Законът за прозрачност предвижда организации да се регистрират в унгарските съдилища като „организации, получаващи подкрепа от чужбина,“ в случай че в рамките на една година получават дарения или други средства с произход от държави членки на ЕС или трети държави, надхвърлящи определен размер. При регистрация организациите следва да обявят и имената на донорите, чиято подкрепа надхвърля 500 000  форинта (около 1 400 евро), и точния размер на подкрепата. След това информацията се публикува в свободно достъпен публичен електронен регистър. Освен това засегнатите граждански организации следва да обозначат на интернет страниците си и на всички свои публикации, че са „организации, получаващи подкрепа от чужбина.“[26]

Животът на унгарския Закон за прозрачност се оказва кратък след като Съда на ЕС постановява през 2020 г., че с приемането на Закона Унгария е нарушила правото на ЕС (Решение по дело C-78/18 от 18.06.2020 г.). Съображенията на съда накратко са:

• Нарушение на концепцията за „свободно движение на капитали“, регламентирана в чл. 63, параграф 1 ДФЕС – Съдът счита, че мерките, предвидени в Закона за прозрачност са дискриминационно ограничение, т.к. се въвежда различно третиране на вътрешнодържавното и трансграничното движение на капитали, което на общо основание е забранено от правото на ЕС. Съдът аргументира позицията си, че мерките, предвидени в Закона за прозрачност не могат да се счетат за оправдани от съображения за обществен ред. Напротив – според Съда тези мерки са основани на дискриминационния принцип, че всяка подкрепа, получена от чужбина, е подозрителна. 

• Ограничение на правото на сдружаване – Според Съда мерките, предвидени в Закона за прозрачност, ограничават правото на сдружаване, т.к. значително затрудняват работата и функционирането на организациите, попадащи в обхвата му.
• Ограничение на правото на личен и семеен живот – Cъдът пpипoмня, чe пyбличнитe opгaни тpябвa дa ce въздъpжaт oт вcяĸa нeoпpaвдaнa нaмeca в живoтa нa лицaтa. Cъдът oтбeлязвa, чe в cлyчaя зaдължeниятa зa дeĸлapиpaнe и oглacявaнe, пpeдвидeни oт Зaĸoнa зa пpoзpaчнocттa, oгpaничaвaт тoвa пpaвo.
• Ограничение нa пpaвoтo нa зaщитa нa личнитe дaнни — Правото, зaĸpeпeнo в члeн 8, пapaгpaф 1 oт Xapтaтa и cвъpзaнo в извecтнa cтeпeн c пpaвoтo нa зaчитaнe нa личния и ceмeйния живoт, постановява неразпространение на инфopмaция, cвъpзaнa c oпpeдeлeни или oпpeдeляeми физичecĸи лицa, към тpeти лицa, нeзaвиcимo дaли cтaвa въпpoc зa пyблични opгaни или зa oбщecтвoтo ĸaтo цялo, ocвeн aĸo paзпpocтpaнeниeтo ce извъpшвa пpи cпpaвeдливa oбpaбoтĸa нa дaнни, ĸoятo oтгoвapя нa изиcĸвaниятa пo члeн 8, пapaгpaф 2 oт Xapтaтa. Извън тaзи xипoтeзa cпoмeнaтoтo paзпpocтpaнeниe, ĸoeтo пpeдcтaвлявa oбpaбoтĸa нa лични дaнни, тpябвa cлeдoвaтeлнo дa ce cчитa зa oгpaничaвaщo пpaвoтo нa зaщитa нa личнитe дaнни пo члeн 8, пapaгpaф 1 oт Xapтaтa. B cлyчaя Зaĸoнът зa пpoзpaчнocттa пpeдвиждa oглacявaнe нa лични дaнни, зa ĸoeтo Унгapия нe твъpди дa ce извъpшвa в ĸoнтeĸcтa нa oтгoвapящa нa пocoчeнитe изиcĸвaния oбpaбoтĸa.

В равносметка – за четири години прилагане на Закона за прозрачност е довел до сериозно стесняване на гражданското пространство в Унгария и е имал сериозен смразяващ ефект върху НПО, защитници на правата на човека и други активисти. Законът успешно е отклонил енергия и ресурси на НПО от основните им дейности, за да се защитят и да намерят начин да продължат да работят в условията на засилен натиск от страна на властите, включващ и кампании за очерняне, организирани от медии, подкрепящи правителството. Служителите на НПО понякога са получавали смъртни заплахи по телефон, електронна поща или чрез социалните медии.[27]

Показателно за същността на унгарския Закон за прозрачност е че със закона за отмяната му се въвеждат и нови механизми за одит на НПО, които могат потенциално да бъдат използвани от властите за заглушаване на инакомислещите организации.[28]

Решението на Съда на ЕС относно унгарския вариант на закон за чуждестранни агенти е изключително важно за защита за свободата на сдружаване във всички държави членки на ЕС включително и България. Въпреки това самото решение не може да препятства предложения за въвеждане на законодателство по модела ФАРА или даже приемане на такова, което в последствие да бъде отменено поради противоречие с правото на ЕС. По същество Унгария е пример, че дори и за относително кратко време на действие, един закон „вдъхновен“ от ФАРА може да нанесе сериозни щети върху гражданското общество.

 

Закон за чуждестранните агенти в България ?

Глобалната тенденция за опити да се заглуши определена част от гражданското общество и да се стигматизира съществуването и работата на НПО чрез законодателство за чуждестранните агенти, което е „преведено,“ „вдъхновено“ или „по подобие“ на американския ФАРА, не е подминала България.

Още през 2015 г. се открива информация за призиви от страна на политически лидер от партия, която се определя като „националистическа,“ за въвеждане на закон за чуждестранните агенти : „Закон като американския трябва да има за финансирани отвън НПО-та в България.“[29] Същата партия преповтаря тази си теза и през 2022 г. като твърди, че юридическият й екип е „превел, адаптирал към българското законодателство и синхронизирал с европейското, американския закон за регистрация на чуждите агенти.“[30] Това твърдение не може да се провери, т.к. не е публикуван текстът на законопроекта, но с оглед Решение по дело C-78/18 от 18.06.2020 г. на Съда на ЕС по повод унгарския Закон за прозрачност, е трудно да се предположи какъв точно вариант на ФАРА е изготвен, за да се преодолеят противоречията с правото на ЕС.

Към момента най-сериозният опит за въвеждане на законодателство за чуждестранните агенти в България остава внесеният през август 2020 г. – две седмици след обявяване на Решение по дело C-78/18 от 18.06.2020 г. на Съда на ЕС, в Парламента Законопроект за изменение и допълнение на Закона за юридическите лица с нестопанска цел.[31] Със Законопроекта са предложени в голяма степен аналогични на предвидените в унгарския Закон за прозрачност:

• Създаване на Регистър за финансираните от чужбина юридически лица с нестопанска цел към министерство на финансите – всички юридически лица с нестопанска цел (ЮЛНЦ) в обществена полза да декларират всяко финансиране над 1000 лв. в 7-дневен срок от получаването му, когато средствата са от чужда държава, чуждестранно юридическо или физическо лице, с изключение на средствата от Европейски съюз.
• Правомощия на министъра на финансите да инициира финансова инспекция в ЮЛНЦ, налагане на имуществени санкции и прекратяване на ЮЛНЦ при неподаване на декларация при получено от чужбина финансиране;
• Задължение за председателите и членовете на органите за управление на ЮЛНЦ ежегодно да декларират имуществото си пред КПКОНПИ, когато ЮЛНЦ получава финансиране от чужбина (с изключение на ЕС). Към момента подобно задължение имат лица заемащи висши публични длъжности.
• Подобни задължения не са предвидени за ЮЛНЦ (и лицата заемащи ръководни постове в тях) получаващи публично или частно финансиране с произход България.[32]

Въпреки че още при внасянето му за разглеждане в Парламента е ясно, че този Законопроектът противоречи на правото на ЕС с оглед Решение по дело C-78/18 от 18.06.2020 г., той предизвиква редица вреди – организации в България трябваше да отделят от ресурсите си да се противопоставят на евентуално приемане на Законопроекта,[33] а в международен план България бе критикувана в Доклад относно върховенството на закона за 2020 г. на Европейската комисия, в Резолюция на Европейския парламент относно принципите на правовата държава и основните права в България както и в Общо писмо от Специалният докладчик по правата на мирни събрания и сдружаване към ООН. Законопроектът също така намери и място и в цялостната очерняща кампания срещу НПО в България.[34]

На този етап е ясно, че американският ФАРА не е закон за пример и подражание. По – скоро недостатъците му могат да са ценен урок как да се избегне приемане на законодателство даващо възможност на правителствата да злоупотребяват с властта си за сметка на правата на гражданите. Ясно е също, че страните членки на ЕС не би следвало да приемат законодателство тип ФАРА и неуспешният опит за Закона за прозрачност на Унгария. Въпреки това може да очакваме в бъдеще още предложения от страна определени политици в България за въвеждане на законодателство за чуждестранните агенти, тъй като самият дебат, който се започва след подобно предложението може да доведе до успех по отношение на преследвани авторитарни цели – стигматизация на НПО, стесняване на гражданското пространство, дискриминация и основно – заглушаване на мнения.