Капанът на фалшивата „прозрачност“: Как грузинското законодателство за „чуждестранните агенти“ заглушава гражданското общество

Автор: Кристина Койкаран, студент по право в Университета Макгил, Канада и стажантка в Български център за нестопанско право. Материалът е изготвен в оригинал на английски език и е преведен чрез DeepL.

Всяка авторитарна мярка за репресиране на гражданското общество през последните години започва по един и същ начин: със закон, промотиран като мярка за прозрачност.

Опитът на Грузия през последните три години е ясна демонстрация как законодателството за „чуждестранните агенти“ не е единичен акт, а процес от законодателни предложения. Всяка версия на законодателно решение се представя като рутинна мярка за прозрачност; всяка от тях се оценява от независими правни органи като неотговаряща на стандартите за законност, необходимост и пропорционалност, и всяка се използва за оправдание на следващата, по-репресивна версия. Този процес вече е завършен в Грузия, а създадената от него законодателна архитектура може да повлияе на и вдъхнови политическите партии в други европейски страни, включително България.

Снимка: Демонстранти седят на земята по време на митинг в знак на протест срещу законопроекта за „чуждестранните агенти“ в Тбилиси, Грузия, 2 май 2024 г. IRAKLI GEDENIDZE / REUTERS – Le Monde

Наративът Закон за регистрация на чуждестранните агенти (FARA)

Първият опит на партията „Грузинска мечта“ законодателно да ограничи гражданските организации (НПО) с чуждестранно финансиране е през 2023 г., когато управляващите сравненяват предложението си с американския Закон за регистрация на чуждестранни агенти от 1938 г. (FARA).[1] Сравнението е умишлено: руският президент Владимир Путин използва същия наратив, когато въвежда руския закон за „чуждестранните агенти“ през 2012 г.[1]

Приликата между законодателните решения обаче е предимно реторична, а самият американски FARA е по-проблематичен закон, отколкото признават неговите поддръжници. Американската версия формално изисква отношения между принципал и агент, което означава, че даден субект трябва да действа по указания, под контрола или по искане на чуждестранен принципал. Термини като „искане“ и „контрол“, както и прагът за „финансиране в значителна степен“ не са дефинирани в закона.[2][22] Същевременно дефиницията за „обхваната от закона политическа дейност“ покрива всеки опит да се повлияе на „която и да е част от обществеността в Съединените щати“ по въпроси на вътрешната или външната политика, което е достатъчно широко, че да обхване разнообразни иначе съвсем обичайни застъпнически дейности в обществен интерес.[22] Така американски неправителствени организации са били задължавани да се регистрират като „чуждестранни агенти“ заради отпечатване на листовки „по искане на чужденец,“ за съорганизиране на академични конференции в чужбина или за получаване на безвъзмездна помощ от чуждестранно правителство за екологична дейност.[22] FARA е използвана за политически мотивиран натиск върху граждански организации още през ерата на „Маккарти“, а съвсем наскоро, през 2026 г., в писмо от генералния прокурори на САЩ се твърди, че над 150 американски неправителствени организации трябва да се регистрират като „агенти“ заради получаване на средства от частни дарители извън САЩ.[22] Международният център нестопанско право, който се застъпва за реформа на FARA в САЩ, отбелязва, че неясните и широки формулировки в американския закон„многократно са били използвани за оправдание на антидемократични закони за „чуждестранни агенти“ в страни като Русия, Никарагуа и Киргизстан“.[22] С други думи, сравнението с американския FARA не оправдвата законодателството на Грузия, а го разобличава. Пакетът закони в Грузия стига още по-далеч. Докато американският FARA изисква като минимум някакви доказателства за връзка с чуждестранен принципал, то грузинският закон от 2024 г. не изисква нищо подобно. Самото констатиране, че повече от 20% от годишния доход на организация е с произход от чуждестранен източник е достатъчно, за да възникне задължението за регистрация на организацията като, „служеща на интересите на чужда сила“. [2][3]

Правният анализ на Caucasus Open Space Estonia установява, че комбинацията от закони, приети от 2024 г. насам, разглеждана като взаимосвързана система, противоречи на международно признатите стандарти за свобода на сдружаване, свобода на изразяване и принципа на правната сигурност.[3]

Моделът на ескалация

Грузия прие три последователни законопроекта от 2023 г. насам, всеки с различно заглавие и всеки по-широк и по-репресивен от предишния. Първият законопроект, предложен през 2023 г. и порочно представян като мярка за „прозрачност“, е оттеглен след масови протести, а „Грузинска мечта“ поема публично ангажимент да не го разглежда отново. По-малко от година по-късно обаче управляващата грузинска партия предлага „Закон за прозрачността на чуждестранното влияние“. Парламентът го приема с 84 гласа „за“ срещу 4 „против“ през май 2024 г. и в последствие отхвърля наложеното президентско вето.[4] Венецианската комисия, в свое спешно становище от същия месец, определя закона за проблематичен по две конкретни причини. Първо, определението за „политическа дейност“ предвидено в закона, което обхваща всяка дейност, имаща за цел да повлияе на правителството, държавните институции или „която и да е част от обществото“, е достатъчно широко, за да обхване рутинната работа на почти всяка гражданска организация: публикуване на доклади, провеждане на изследвания, организиране на събития и наблюдение на работата на властите. Второ, задължението за регистрация възниква автоматично при достигане на определен финансов праг, без да се изисква да се докаже, че организацията действително действа под чуждестранно ръководство. Венецианската комисия счита тези законодателни решения за непропорционални и несъвместими с принципа на правната сигурност.[5]

През април 2025 г. „Грузинска мечта“ приема следващия си репресивен закон: Грузинския закон за регистрация на чуждестранни агенти (GEOFARA). Това не е изменение на Закона за прозрачността на чуждестранното влияние от 2024 г.; а нов, независим закон, който действа успоредно с него. Докато законът от 2024 г. се отнася за организации, GEOFARA разширява обхвата на рамката за „чуждестранни агенти“ и върху физически лица: всяко лице, което се занимава с широко дефинирана „политическа дейност“ с чуждестранно финансиране или под чуждестранно влияние, вече трябва да се регистрира като „чуждестранен агент.“ Дефиницията обхваща всяка дейност, насочена към оказване на влияние върху правителството, държавните институции или която и да е част от грузинското общество, и е достатъчно широка, за да включва публикуване на доклади, правни анализи, застъпничество, публични събития и наблюдение на държавните институции. С други думи, обичайната работа на повечето активисти и професионалист от гражданския секотор.[6][7]

Съществена разлика между двата закона е режимът на наказанията. Законът за прозрачността на чуждестранното влияние от 2024 г. налага административни глоби за неспазване на задължението за регистрация, а GEOFARA въвежда наказателна отговорност: лишаване от свобода от шест месеца до пет години.[6] Тук следва да се отбележи и скоростта, с която репресивните мерки в Грузия се развиват. На Русия ѝ отнмае пет години да разшири рамката за „чуждестранните агенти,“ така че да обхване и независимите медии, и седем години, за да я приложи към физическите лица. Грузия премина от закон, предвиждащ само регистрация, към индивидуална наказателна отговорност за по-малко от дванадесет месеца.[8]

Система, а не единичен закон

Законът за прозрачността на чуждестранното влияние от 2024 г. и GEOFARA не действат изолирано. Те са част от по-широк набор от взаимосвързани закони, всеки от които е насочен към различен аспект от дейността на гражданското общество.[3] Законът за прозрачността на чуждестранното влияние въвежда задължението за регистрация. GEOFARA криминализира неспазването му и разшири обхвата на „чуждестранен агент“ обхващайки и физическите лица. Измененията в Закона за радио и телевизионното разпространение въвеждат пълна забрана за чуждестранно финансиране на медиите, без да се прави разграничение между контролирани от чуждестранни държави субекти и независими фондации.[9] Измененията в Закона за безвъзмездните средства пък налагат изискване за предварително одобрение от правителството, преди да може да бъде получена каквато и да е чуждестранна безвъзмездна помощ, и превръщат получаването на „неразрешена“ безвъзмездна помощ в престъпление, наказуемо с до шест години лишаване от свобода.[9]

Изградена е и съответна архитектура за правоприлагане на новите репресивни мерки. Бюрото за борба с корупцията, по-късно заменено от Държавната одитна служба, получава правомощия да изисква всякаква информация, която счете за необходима, и да предава случаи на предполагаеми нарушения на прокуратурата без гаранции за независим съдебен контрол. Венецианската комисия изрично критикува това: “на правоприлагащия орган бе предоставена прекалено широка дискреция без адекватни гаранции за независимост, което създава значителен риск от селективно или политически мотивирано прилагане”.[10]

Комбинираният ефект е, че не е необходимо дадена организация или физическо лице да нарушава правилата за регистрация на „чуждестранни агенти,“ за да понесе наказателна отговорност. Съгласно Закона за безвъзмездните средства, получаването на чуждестранно финансиране преди получаване на одобрение от правителството само по себе си е престъпление, независимо от това, че средставата има напълно законен произход и организацията получател никога преди не е била определена като „чуждестранен агент“. Съгласно GEOFARA физическо лице, което се занимава с „политическа дейност“ с каквото и да е чуждестранно финансиране, може да бъде преследвано за липса на регистрация, дори ако дейността – публикуване на доклад, участие в конференция или организиране на публична дискусия – би била напълно законна във всяка демократична държава.[3][11]

Венецианската комисия заключава през октомври 2025 г., че този законодателен пакет трябва да бъде отменен.[12] В становището си тя посочва конкретни основания: отворените формулировки на GEOFARA подкопават правната сигурност; на Бюрото за борба с корупцията е предоставена прекалено широка дискреция без адекватни гаранции за независимост; наказателните санкции са непропорционални и недостатъчно обосновани; а измененията в Закона за безвъзмездните средства въвеждат предварително одобрение от правителството за чуждестранно финансиране, без да е доказано, че такова ограничение е необходимо. Комисията констатира, че цялостната рамка е несъвместима с членове 10 и 11 от Европейската конвенция за правата на човека.

Пряко въздействие върху грузинското гражданско общество

Последиците са незабавни и конкретни. Прокуратурата замразява банковите сметки на седем независими организации. НПО получават писма, в които са заплашвани с наказателно преследване за нерегистриране като „чуждестранни агенти“. Лидерите на гражданското общество са призовавани за разпит по подозрения за предполагаема помощ за „враждебни дейности“ в полза на чуждестранни субекти.[10][13] Бюрото за борба с корупцията, действащо съгласно по-старото законодателство, а не новите закони за чуждестранните агенти, изисква от НПО да разкрият личните данни на своите бенефициенти и участници в програмите им,.[13]

Към началото на 2026 г. организациите са изправени пред това, което Обсерваторията за защита на защитниците на правата на човека описва като тежък избор: да приемат етикета „чуждестранен агент“, да прекратят дейността си, да напуснат страната или да рискуват лишаване от свобода.[14]

Репресиите не се ограничават само до гражданските организации и медиите. Към 2026 г. грузинските власти приемат набор и от ограничения на правото на мирни събрания. Новите изменения в Закона за събранията и демонстрациите изискват предварително уведомяване на полицията за демонстрации, провеждани на места, където се движат хора или превозни средства, и дават право на полицията да променя мястото или времето на протеста, ако той застрашава движението. На протестиращите е забранено да блокират тротоарите. Промените в Кодекса за административните нарушения удължават сроковете за задържане до 60 дни за нарушения като носенето на маски или издигането на временни конструкции по време на демонстрации. Това сурово наказание е приложимо дори и при първо нарушение. Изменения в Наказателния кодекс пък въвеждат наказание лишаване от свобода до две години за повторно извършени нарушения, свързани с протести. Комисарят по правата на човека на Съвета на Европа описва тези мерки като несъвместими с принципите на необходимост и пропорционалност, изисквани съгласно Европейската конвенция за правата на човека: “ограниченията върху събранията трябва да се ограничават до това, което е строго необходимо за справяне с доказана заплаха, а тези разпоредби не отговарят на този стандарт.“[17a]

България: същият сценарий, различна сцена

Крайнодясната партия „Възраждане“ предлага за първи път  Закон за регистрация на чуждестранни агенти в България през 2022 г., като го внася отново във всеки следващ парламент – общо четири, преди последно да бъде отхвърлен през февруари 2025 г.[18] Струва си да се отбележи, че българският законопроект не следва грузинския или руския модел на постепенна ескалация. Докато Русия и Грузия започнаха с по-тесни по обхват закони, насочени към организации, и разширяват обхвата им с течение на времето, българският законопроект на „Възраждане“ от самото начало е насочен както към юридически, така и към физически лица, налага задължително етикиране като „чуждестранен агент“ и забранява образователни и политически дейности на нарочените за „агенти“. Подобно на аналозите си, и този законопроект е представян като мярка за прозрачност.[18]

През 2025 г. партията „Възраждане“ предлага също и изменения в Закона за предучилищното и училищното образование, с които се въвеждат глоби за организации с чуждестранно финансиране, които извършват образователни дейности, научни изследвания или проучвания, в които участват ученици или училищен персонал. [18b]

В същото време парламентарният дебат около законодателството се превърна в средство за по-широки атаки срещу гражданското общество. На 5 ноември 2025 г. българският парламент създаде и временна комисия, която да разследва конкретно организациите, финансирани от Джордж Сорос. [18в]

Европейският граждански форум описва това като част от по-широка „ порочен механизъм на взаимно усилване: институционалното внимание легитимира политически мотивирани кампании за дискредитиране, а тези кампании на свой ред стимулират допълнителен институционален натиск “. [18в]

България спира опитите завъвеждане на FARA няколко пъти. Урокът от Грузия обаче не е, че тези закони винаги успяват, а че се връщат преработени, нормализирани и разширени, докато политическите условия не позволят тяхното приемане. Дали новата политическа ситуация в България ще консолидира или просто ще отложи този риск, зависи от това, на какво новото правителство ще реши да даде приоритет, и от това дали гражданското общество ще запази институционалния си капацитет да реагира, когато това е важно.

Материалът е изготвен с финансовата подкрепа на Фондация „Америка за България“ в рамките на проект „По-силни заедно: ангажиране на други сектори в инициативи на граждански организации (2026–2028)“.

Бележки

[1] BCNL. Американски закон за „чуждестранните агенти“ (FARA). 2022. Достъпен на: https://bcnl.org/news/zakonat-na-sasht-za-chuzhdestrannite-agenti-fara.html

[2] Венецианска комисия. Спешно становище относно закона на Грузия за прозрачността на чуждестранното влияние. CDL-AD(2024)020, 24 юни 2024 г., §§38–41. Достъпно на: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2024)020-e

[3] Caucasus Open Space (COS). Анализ на измененията в Закона за безвъзмездните средства и свързаните с него законодателни актове (2024–2026 г.). В архива на автора, 2026 г.

[3a] Европейски граждански форум. Доклад за гражданското пространство 2026 – Хоризонтален анализ. Май 2026 г., стр. 18.

[4] Съвет за външни отношения. Какво означава законът за чуждестранните агенти в Грузия за нейната демокрация. Август 2024 г. Достъпен на: https://www.cfr.org/articles/what-georgias-foreign-agent-law-means-its-democracy

[5] Венецианска комисия, CDL-AD(2024)020, цит. съч.

[6] Обсерватория за защита на защитниците на правата на човека (OMCT-FIDH). Грузия: Приемане на новия Закон за регистрация на чуждестранни агенти. 30 април 2025 г. Достъпен на: https://www.fidh.org/en/region/europe-central-asia/georgia/georgia-adoption-of-the-new-foreign-agents-registration-act

[7] Анализ на COS, цит. съч.

[8] OMCT-FIDH, Грузия: Приемане на новия FARA, цит. съч.

[9] OMCT-FIDH. Грузия: Властите трябва да отменят новите изменения в Закона „За безвъзмездните средства“ и други репресивни закони, криминализиращи дейността в областта на правата на човека. 18 март 2026 г. Достъпен на: https://www.fidh.org/en/region/europe-central-asia/georgia/georgia-authorities-must-repeal-new-amendments-on-the-law-on-grants

[10] Анализ на COS, цит.

[11] Там същото.

[12] Венецианска комисия. Становище относно закона на Грузия за регистрация на чуждестранни агенти, измененията в Закона за безвъзмездните средства и други закони, свързани с „чуждестранно влияние“. Октомври 2025 г. Достъпно на: https://www.coe.int/en/web/venice-commission

[13] Ана Тавкселидзе. Гражданското общество под натиск: случаят с Грузия. Адвокатите за правата на човека, октомври 2025 г.

[14] Обсерватория за защита на защитниците на правата на човека (OMCT-FIDH). Грузия: Приемане на новия Закон за регистрация на чуждестранните агенти. 30 април 2025 г. Достъпен на: https://www.fidh.org/en/region/europe-central-asia/georgia/georgia-adoption-of-the-new-foreign-agents-registration-act

[14а] Европейски граждански форум. Доклад за гражданското пространство 2026 г. – Хоризонтален анализ. Май 2026 г., стр. 17.

[15] Репортери без граници. Световен индекс за свобода на пресата 2025 г. Оценка за Грузия: 50,5.

[16] Комисар по правата на човека на Съвета на Европа. Грузия: Комисар О’Флаърти призовава за отчетност на правоприлагащите органи и отмяна на рестриктивните закони за „чуждестранно влияние“. Април 2026 г. Достъпен на: https://www.coe.int/en/web/commissioner

[17а] Комисар по правата на човека на Съвета на Европа. Грузия: Комисар О’Флаърти призовава за отчетност на правоприлагащите органи, отмяна на ограничителните закони за „чуждестранно влияние“ и устойчива подкрепа за правата на човека на вътрешно разселените лица. 21 април 2026 г. Достъпно на: https://www.coe.int/en/web/commissioner/-/georgia-commissioner-o-flaherty-calls-for-law-enforcement-accountability-repeal-of-restrictive-foreign-influence-laws-and-sustained-support-for-the-human-rights-of-internally-displaced-persons

[18] BCNL. Civil Space Watch 2025 на Европейския граждански форум: Обобщение на българската глава. 2025 г. Достъпно на: https://civic-forum.eu/wp-content/uploads/2025/06/Civic-Space-Report-2025-Bulgaria.pdf

Виж също: Европейски граждански форум. Доклад за гражданското пространство 2026 – Хоризонтален анализ. Май 2026 г.

[18b] Европейски граждански форум. Доклад за гражданското пространство 2026 – Хоризонтален анализ. Май 2026 г., стр. 18.

[18в] Европейски граждански форум. Доклад за гражданското пространство 2026 – Хоризонтален анализ. Май 2026 г., стр. 15.

[19] BCNL. Civil Space Watch 2025 на Европейския граждански форум: Обобщение на българската глава. 2025 г. Достъпно на: https://civic-forum.eu/wp-content/uploads/2025/06/Civic-Space-Report-2025-Bulgaria.pdf

[20] Там същото.

[20а] Европейски съвет за външни отношения. „Пътят на Радев: Какво може да очаква Европа от новата политическа конфигурация в България.“ Април 2026 г. Достъпно на: https://ecfr.eu/article/radevs-way-what-europe-can-expect-from-bulgarias-new-political-constellation/

Вж. също: Център за източни изследвания (OSW). „Изборите в България: Радев постига убедителна победа.“ 20 април 2026 г. Достъпно на: https://www.osw.waw.pl/en/publikacje/analyses/2026-04-20/bulgarias-elections-radev-secures-a-breakthrough-victory

[21] Венецианска комисия, CDL-AD(2024)020, цит. съч., §§38–41.

[22] Международен център за нестопанско право (ICNL). „Реформа на Закона за регистрация на чуждестранни агенти за защита на американските нестопански организации“. Март 2026 г. Достъпен на: https://www.icnl.org/our-work/united-states-program/reforming-the-foreign-agents-registration-act-to-protect-u-s-nonprofits